近期，在布魯塞爾召開(kāi)的北約國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議上，各成員國(guó)圍繞2025年后國(guó)防開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)磋商。北約秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格聲稱(chēng)，鑒于北約目前面臨的緊迫安全形勢(shì)，各成員國(guó)應(yīng)將年度國(guó)防開(kāi)支占本國(guó)GDP2%的預(yù)定目標(biāo)視為“最下限”而非“最上限”。
在俄烏沖突呈現(xiàn)長(zhǎng)期化、復(fù)雜化的背景下，北約抬高國(guó)防開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)加碼對(duì)烏軍援的做法，不僅將激化沖突局勢(shì)、不利于早日實(shí)現(xiàn)“停火止戰(zhàn)”，更會(huì)對(duì)歐洲地區(qū)安全局勢(shì)造成嚴(yán)重沖擊與破壞。同時(shí)，歐洲“戰(zhàn)略自主”進(jìn)程也將因?yàn)槊绹?guó)及北約的戰(zhàn)略裹挾而陷入停滯甚至倒退的境地。
占GDP2%不再是“最低目標(biāo)”
2014年克里米亞危機(jī)后，北約成員國(guó)曾同意在2024年將軍費(fèi)占各自GDP的比重提升到至少2%。但在具體執(zhí)行中，各國(guó)的步調(diào)與節(jié)奏不盡相同。美國(guó)對(duì)部分歐洲盟友搭安全“順風(fēng)車(chē)”的做法十分不滿(mǎn)，多次進(jìn)行指責(zé)。
不過(guò)，2022年2月俄烏沖突爆發(fā)后，一向?qū)υ黾訃?guó)防開(kāi)支消極的歐洲國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)變態(tài)度，競(jìng)相增加國(guó)防開(kāi)支。據(jù)北約官方統(tǒng)計(jì)，2022年北約年度國(guó)防開(kāi)支總額超過(guò)1萬(wàn)億美元。預(yù)計(jì)至少有19個(gè)成員國(guó)的國(guó)防開(kāi)支將在2024年超過(guò)GDP2%，接近北約全部成員國(guó)數(shù)量的三分之二。
具體來(lái)看，美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)是北約上調(diào)國(guó)防開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的重要推手，是輿論上的“造勢(shì)者”和行動(dòng)中的“領(lǐng)頭羊”。目前，美國(guó)年度國(guó)防預(yù)算占本國(guó)GDP比重高達(dá)3.5%，不僅遠(yuǎn)高于北約設(shè)定的2%的最低標(biāo)準(zhǔn)，更超出其他所有成員國(guó)軍費(fèi)開(kāi)支總和。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍則在今年1月表示，為推進(jìn)法軍以適應(yīng)未來(lái)高強(qiáng)度沖突為基準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型建設(shè)，將把2024年至2030年的國(guó)防預(yù)算總額提升至4130億歐元，較上一個(gè)七年周期增長(zhǎng)約三分之一。德國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)皮斯托留斯要求將2024年國(guó)防預(yù)算增加100億歐元，以應(yīng)對(duì)俄烏戰(zhàn)事產(chǎn)生的額外支出，并稱(chēng)2%的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)僅應(yīng)作為北約采取進(jìn)一步措施的基礎(chǔ)，這顯然在為后續(xù)追加資金投入造勢(shì)。
部分東歐、北歐和波羅的海國(guó)家成為北約增加國(guó)防開(kāi)支的積極“響應(yīng)者”。據(jù)北約消息人士透露，波羅的海三國(guó)和相關(guān)東歐國(guó)家在北約國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議期間，主張將開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)占GDP比重由目前的2%提高至2.5%。其中，波蘭將把2023年國(guó)防預(yù)算在GDP中的占比提升至4%，較2022年的2.4%顯著躍升。一旦計(jì)劃落地，波蘭將成為北約成員國(guó)中國(guó)防開(kāi)支占GDP份額最高的國(guó)家。而丹麥為增大國(guó)家財(cái)政在國(guó)防預(yù)算上的回旋空間，也采取超常規(guī)舉措，決定自2024年起將本國(guó)傳統(tǒng)宗教節(jié)日“大祈禱日”改為普通工作日，以便將節(jié)省的30億丹麥克朗（約合4億歐元）用于國(guó)防支出。
不過(guò)，意大利、比利時(shí)、盧森堡等國(guó)更傾向于構(gòu)建與本國(guó)經(jīng)濟(jì)情況相適應(yīng)的國(guó)防預(yù)算體系，依據(jù)自身實(shí)際調(diào)整國(guó)防開(kāi)支在GDP中的比重，屬于“穩(wěn)健派”的代表。例如，比利時(shí)國(guó)防大臣公開(kāi)表示，愿向占GDP2%的國(guó)防開(kāi)支目標(biāo)邁進(jìn)，但不會(huì)在2024年完成。
美國(guó)借俄烏沖突給歐洲套上枷鎖
盡管在實(shí)現(xiàn)國(guó)防開(kāi)支占GDP2%的具體時(shí)間點(diǎn)上存在分歧，但不可否認(rèn)，在俄烏沖突平息曙光未現(xiàn)的當(dāng)下，增加國(guó)防開(kāi)支已成北約各成員國(guó)的普遍共識(shí)。
冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，歐洲不是沒(méi)有抗拒或故意拖延過(guò)美國(guó)增加北約軍費(fèi)的要求。事實(shí)上，冷戰(zhàn)后北約中的歐洲成員國(guó)大多削減了國(guó)防開(kāi)支，這令美國(guó)頗為不滿(mǎn)，特朗普政府時(shí)期這一問(wèn)題甚至引發(fā)美歐“舌戰(zhàn)”。不過(guò)，隨著俄烏沖突的爆發(fā)，美國(guó)成功給歐洲盟友重新套上了枷鎖，讓其在安全困境和價(jià)值觀的雙重逼迫中，步步退讓?zhuān)罱K走上美國(guó)為其預(yù)設(shè)的道路。
俄烏沖突爆發(fā)4個(gè)月后，北約發(fā)布《北約2022戰(zhàn)略概念》文件指出，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)及由此引發(fā)的周期性動(dòng)蕩正深刻塑造北約的安全環(huán)境。該文件還將俄羅斯定義為北約“最大且直接的威脅”。這種對(duì)于當(dāng)前和未來(lái)戰(zhàn)略環(huán)境的認(rèn)知，無(wú)疑為增加軍費(fèi)做好了鋪墊。
隨著俄烏沖突的加速演進(jìn)，北約意識(shí)到其彈藥庫(kù)存及國(guó)防工業(yè)產(chǎn)能已難以滿(mǎn)足烏方日益增大的需求，尤其是大口徑彈藥的生產(chǎn)周期已從原先的12個(gè)月延長(zhǎng)至28個(gè)月。為此，北約亟需追加國(guó)防開(kāi)支來(lái)彌補(bǔ)自身武器彈藥供應(yīng)鏈方面的不足，避免在與俄方的“后勤消耗戰(zhàn)”中落敗。這也成為北約增加國(guó)防開(kāi)支的重要原因。
為將盟友牢牢綁上自己的戰(zhàn)車(chē)，美國(guó)不僅販賣(mài)焦慮，還反復(fù)敦促盟友增加軍費(fèi)。在此次北約國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議上，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀表示，希望與盟友在今夏舉行的北約峰會(huì)上就一項(xiàng)新的國(guó)防投資承諾達(dá)成協(xié)議，以共同升級(jí)聯(lián)盟防御計(jì)劃、提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)備水平。
“拱火澆油”勢(shì)必加劇安全風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，鼓動(dòng)盟友提高國(guó)防預(yù)算能有效減輕其在歐洲方向的防務(wù)負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)而將更多資源投向印太，不失為一種以“低成本、高效率”方式維持對(duì)歐安全事務(wù)主導(dǎo)權(quán)的辦法。但對(duì)北約其他成員國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)論美國(guó)如何渲染當(dāng)前的安全威脅，真正提高國(guó)防開(kāi)支仍面臨諸多困難。
俄烏沖突產(chǎn)生嚴(yán)重的溢出效應(yīng)，其帶來(lái)的能源危機(jī)、通脹危機(jī)和糧食危機(jī)，讓不少歐洲成員國(guó)的財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。這種情況下一味追加國(guó)防支出，必然會(huì)擠占其他方面特別是關(guān)系民生的各種支出，從而動(dòng)搖政府執(zhí)政根基。近期在德、法、意等國(guó)此起彼伏的反戰(zhàn)示威活動(dòng)中，民眾紛紛喊出“要工資不要武器”的口號(hào)，就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。
歐洲國(guó)家增加國(guó)防開(kāi)支終究只是俄烏沖突之下的“應(yīng)激反應(yīng)”，其雖然暫時(shí)被裹挾在美國(guó)的戰(zhàn)車(chē)上動(dòng)彈不得，但并不意味著會(huì)長(zhǎng)期無(wú)條件地迎合美國(guó)的霸權(quán)考量。對(duì)于北約的歐洲成員國(guó)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化歐洲自主防御能力才是其首要關(guān)注事項(xiàng)。值得一提的是，在美“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略的捆綁下，北約的“亞太化”“全球化”傾向愈發(fā)明顯。這或?qū)⒃诿罋W間以及歐洲國(guó)家內(nèi)部就國(guó)防開(kāi)支問(wèn)題埋下分歧的種子。
此外，北約通過(guò)提高國(guó)防開(kāi)支升級(jí)對(duì)烏軍援頻次與等級(jí)，特別是對(duì)烏提供重型武器的“拱火澆油”行為，勢(shì)必引發(fā)俄方強(qiáng)烈回應(yīng)并加劇戰(zhàn)爭(zhēng)升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。年初，美、英、德三國(guó)相繼批準(zhǔn)對(duì)烏提供“艾布拉姆斯”“挑戰(zhàn)者2”和“豹2”主戰(zhàn)坦克及相關(guān)人員培訓(xùn)，就激起俄政府和學(xué)界人士廣泛譴責(zé)，稱(chēng)西方此舉是“極其危險(xiǎn)且荒謬的決定”，將把西方與俄對(duì)抗推向新高度。（季澄）