歷經(jīng)10年，跨3屆人大，4易其稿，征集3.4萬多條公眾意見……今天下午，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定。修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》將從2015年1月1日起實施。

　　全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員尹中卿在參加預(yù)算法修正案草案的分組討論時，用了3個“比較”來評價此次預(yù)算法修改：“比較好地體現(xiàn)了十八大和十八屆三中全會決定精神，比較好地與中央剛剛批準(zhǔn)的財稅體制改革總體方案進(jìn)行了協(xié)調(diào)，比較好地回應(yīng)了社會關(guān)切。”

　　政府收支全部納入預(yù)算

　　修訂后的預(yù)算法第一條明確了預(yù)算法的立法宗旨：為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。現(xiàn)行預(yù)算法的表述則是：為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控。

　　專家指出，從“政府管錢袋子”到“管好政府的錢袋子”是一個重大轉(zhuǎn)變。

　　中國財稅法學(xué)研究會會長劉劍文表示，這標(biāo)志著政府對于預(yù)算由管理主體變?yōu)楣芾韺ο螅梅杉s束行政權(quán)力，讓公眾監(jiān)督政府花錢。

　　建立全口徑預(yù)算管理制度是預(yù)算公開透明的重要前提，財稅法學(xué)界為此奔走呼吁多年，也是此次預(yù)算法修訂的重點。

　　修訂后的預(yù)算法明確將預(yù)算分為“一般公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算”、“社會保險基金預(yù)算”，要求政府的支出必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒有依據(jù)的不得支出。對這4類預(yù)算，明確規(guī)定編制原則，要求后三者與“一般公共預(yù)算”銜接。

　　全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府全部收支納入預(yù)算，實際上確立了政府全口徑預(yù)算的基本原則，而對4類預(yù)算是什么、怎么編、相關(guān)關(guān)系的規(guī)定，則確定了全口徑的體系。

　　全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為，將政府全部收支納入預(yù)算，是體現(xiàn)預(yù)算完整性的進(jìn)步之一，這一提法非常具有革命性，是非常重大的進(jìn)步。

　　修訂后的預(yù)算法還對細(xì)化預(yù)算編制進(jìn)行規(guī)定，要求本級“一般公共預(yù)算”支出，按其保障功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。

　　全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室負(fù)責(zé)人表示，修改后的預(yù)算法要求預(yù)算支出要按功能分類編制，明確支出方向。同時，要按照經(jīng)濟(jì)分類編制，對這個錢的用途是什么，比如發(fā)工資、購買公車或其他辦公用品，按照資金用途編制，這樣縱向、橫向一對照，對資金的使用就了解得更加清楚了。

　　預(yù)算公開首次入法

　　此次預(yù)算法修改，將實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度寫入立法目的。根據(jù)修訂后的預(yù)算法，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告、報表，及政府舉債情況、政府采購情況、預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告均應(yīng)公開。從預(yù)算開始到執(zhí)行、調(diào)整、決算，再到最后的審計，公開透明貫穿預(yù)算工作的全過程。

　　中國政法大學(xué)教授施正文表示，現(xiàn)行預(yù)算法中，對預(yù)算公開沒有涉及，修訂后的預(yù)算法具體明確哪些內(nèi)容需要公開、公開的時間，這是較大的進(jìn)步，符合十八屆三中全會提出的建立公開透明預(yù)算的方向。

　　上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川注意到，除將財政信息公開、預(yù)算信息公開納入信息公開之外，修訂后的預(yù)算法還特別規(guī)定不公開要追究法律責(zé)任，過去從來不提責(zé)任追究，這是對公開強有力的保證。

　　地方舉債權(quán)有限放開

　　是否賦予地方政府發(fā)債權(quán)限，一直是預(yù)算法修訂爭議的焦點，草案四次審議中對此的規(guī)定幾經(jīng)反復(fù)。初審稿賦予了地方政府發(fā)債權(quán)，二審稿又恢復(fù)為現(xiàn)行預(yù)算法不許地方自行發(fā)債的規(guī)定，到三審稿再次逆轉(zhuǎn)，規(guī)定有限放開地方發(fā)債權(quán)。

　　修改后的預(yù)算法明確了發(fā)債主體是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市；規(guī)定了發(fā)債資金的范圍和用途，在一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉債的形式解決，資金用途只能用于公益性資本支出。

　　修改后的預(yù)算法還規(guī)定，地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債的，“對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員給予撤職、開除的處分”。

　　“我們想達(dá)到一個目標(biāo)，就是對地方政府債務(wù)一方面開前門，同時堵住后門，從嚴(yán)從緊管理，今后地方政府的債務(wù)都在人大規(guī)定的大盤子里。”全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室負(fù)責(zé)人表示。

　　轉(zhuǎn)移支付有評估和退出機(jī)制

　　盡管2006年財政部就已出臺《規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，但多年來整頓成效并不顯著。財政專項轉(zhuǎn)移支付制度的弊端，催生出“跑部錢進(jìn)”等頑疾，亟待完善。

　　現(xiàn)行預(yù)算法沒有對財政轉(zhuǎn)移支付作出規(guī)定，修改后的預(yù)算法對此進(jìn)行了規(guī)范，如明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體；設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付只能依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定，不能隨隨便便設(shè)；增加了專項轉(zhuǎn)移支付制度的評估、退出機(jī)制，要求定期評估已設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付，評估認(rèn)為已不適合再保留的要予以取消等。

　　另外，當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付實踐中一個比較突出的問題是，上級提供專項轉(zhuǎn)移支付時往往要求下級提供配套資金。修改后的預(yù)算法規(guī)定“專項轉(zhuǎn)移支付不得要求下級提供配套資金，上下級共同承擔(dān)的事項除外”。

　　人大審查監(jiān)督權(quán)力得到強化

　　修改后的預(yù)算法在強化人大對預(yù)算審查監(jiān)督方面亮點很多：將兩會前全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會初審中央預(yù)算草案時間由現(xiàn)行規(guī)定的會前30天，提前到會前45天；為確保預(yù)算的科學(xué)民主，新增條款要求縣級及以下人大審查預(yù)算前要多形式聽取選民和社會各界意見；明確人大審查重點內(nèi)容，確保監(jiān)督更有針對性。

　　有學(xué)者曾對此前的修正案三審稿做過統(tǒng)計，僅從法條數(shù)量來看，預(yù)算法修正案三審稿內(nèi)監(jiān)督、審批、法律責(zé)任相關(guān)的法條，均有所增加。三審稿相比現(xiàn)行預(yù)算法新增21條法條，其中有8條都在強化人大的權(quán)力。四審稿則進(jìn)一步突出人大對政府重點投資項目審查監(jiān)督的內(nèi)容。記者 王亦君 崔麗