中國省級財政透明度排行榜(2014)
歷年省級財政透明度得分的最高分、最低分和平均分 本文圖表來源:《2014中國財政透明度報告》
一年一度的省級財政透明度調查11月29日揭曉:全國31個省的財政透明度平均得分32.68分，其中，新疆得分最高，59.37分，山東其次，56.16分，福建以55.76分位列第三。與前5年相比，西藏以11.52分創下歷史新低。這是自2009年以來，上海財經大學公共政策研究中心“中國財政透明度”課題組對中國省級財政透明度狀況進行評估并發布的第6份財政透明度報告。
僅有1/3的財政信息被公開
作為此次課題的負責人，上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮接受本報記者采訪時介紹說，2014年31個省的財政透明度平均得分為32.68分，比上年度略高，2013年度為31.4分。但是，財政信息公開情況仍不樂觀，如果把31個省作為整體來看，所有省份僅公開了1/3的財政信息。
與前5年的財政透明度調查不同，課題組今年將所有財政信息要素按不同性質分為9部分:公共預算、政府性基金預算、財政專戶預算、國有資本經營預算、政府部門資產負債、部門預算及相關信息、社會保險基金、國有企業和被調查者態度。從統計結果看，得分差異非常大。
以公共預算為例，信息公開狀況最好的是福建省，公開了84%的信息。相比之下，得分最低的省份有河北、江蘇等11個省，僅公開了21%的信息。在所設的公共預算調查信息要素中，有4項公開率達到100%，但也有6項的公開情況幾近空白，這些信息要素都是省級政府經濟類支出項目。
將于2015年1月1日施行的修改后預算法已有規定，要按照預算科目來編制預算，政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目;支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款。這意味著，隨著修改后預算法的實施，這些信息要素的公開情況應該會有所改善。
相比之下，總體得分情況最差的項目是“政府部門資產負債”，僅為5.53分(百分制)。調查結果顯示，僅黑龍江、福建、甘肅、新疆4個省提供了部分調查信息，其余省份均未提供信息。
“2013年底，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確提出，加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方資產負債表。”課題組的牽頭人，全國政協委員、上海公共政策研究中心主任蔣洪接受本報記者采訪時說，政府資產負債信息的披露有助于公眾和人大全面地了解政府的財政狀況，更好地發揮審查和監督作用。
蔣洪分析說，黨中央提出全口徑預算，預算法在法律上構建了公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算組成的“四本預算”體系，在預算完整性方面取得了進步，但距離全口徑預算的目標還有差距。目前預算體系只體現了“收”和“支”，沒有體現資產負債。
被調查者態度變化最明顯
在9個信息要素中，“被調查者態度”一項得分最高，平均為68.7分。鄭春榮深有感觸地說:“這是用來衡量被調查者‘態度與責任心’的項目，對比6年來的調查情況，被調查者的法律意識明顯提高，即使沒有財政信息提供給我們，也會以電話或信函等形式給予回復?！?/p>
其實，在國際上，給政府的財政透明度“打分”并不是新鮮事。在這之前，國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織、世界銀行以及歐盟等，早已建立了財政公開透明的衡量指標。
參照國際經驗，結合中國的財政制度，圍繞政府基金、社會保障基金和國有企業基金三個部分的收支和資產負債情況，“中國財政透明度”課題組最終選定了113項財政信息，作為評估政府財政透明度的主要指標。
“如果公眾通過網絡、出版物等公開渠道，或向政府申請公開的程序，能夠便利地獲得這些財政信息，那透明度就是高的，透明度高低取決于信息獲得的多少?！笔Y洪說，考慮到中國“陽光財政”尚在起步，對政府財政信息公開的時效性要作充分寬容性處理，課題組每年評估時申請的并不是當年最新出爐數據，而是前1年的年度數據。而且，還加上了“態度分”，以政府部門是否給予反饋為評價標準。
蔣洪說，當初為是否設立這一項，課題組成員們還起了一番爭執。有人提出，評估財政透明度就應以實質信息公開程度為依據，也有人說，我國“陽光財政”還處于起步階段，就算不給你提供所申請的信息，依照程序給予反饋，就已是進步，應該體現差異。最終，課題組決定在總分值中加入“態度分”。
6年之后回頭來看，蔣洪認為，當初設計這個分值自有其價值。因為到2013年第5次評估時，實現了所有省份“態度分”的“脫零”。
2009年到2013年，課題組采用的調查問卷由113個問題組成，今年的調查問卷則由財政部統一頒發、要求編制的表格組成。蔣洪說，這一改變主要出于兩點考慮:首先，報表式問卷代替問題式問卷可以使調查更具系統性。其次，問題式問卷往往需要對某些指標的口徑進行描述和規定，不同的人可能會有不同理解，報表式問卷就要明確得多。
財政信息公開缺乏法制保障
綜觀2009年以來的各年財政透明度得分情況，蔣洪概括說:“好的省份畏縮不前，差的省份不思進取，大多數省份略有提高，帶動整個平均成績緩慢提高?！?/p>
對比6年的排名情況，幾乎找不到任何關聯。蔣洪認為，這是人為因素導致排名出現“過山車”現象，透明度得分名次的不穩定，顯示出財政透明度公開缺乏法制保障。
2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》無疑是推動我國政府信息公開具有里程碑意義的文件。然而實踐中，預算公開還很不盡如人意，蔣洪表示，這與該條例本身的缺陷有關。
《政府信息公開條例》規定，政府應重點公開的內容之一是“財政預算、決算報告”，但是“報告”通常被理解為各級人代會上政府提交并宣讀的文件。一些政府部門以條例規定提供的是“報告”為由，拒絕提供除“報告”以外的其他預算信息，特別是較為具體的預算收支的數據，從而使預算公開變成一種形式。
依照《中華人民共和國保密法》，對擬公開的政府信息進行審查，行政機關不能確定是否可以公開時，應當報有關主管部門或者同級保密部門確定。而在財政信息中，哪些被保密部門認定為“國家秘密”?依照《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》，“全國財政收入、財政支出”“國家年度預算草案、中央年度預算草案及其收支款項的年度執行情況”“國家年度決算草案、中央年度決算草案和未公布的國家決算、中央決算收支款項”等，都屬于絕密級事項?！案魇 ⒆灾螀^、直轄市及計劃單列市和省會城市年度預算、決算草案及未公布的年度預算、決算收支款項”等，都屬于機密級事項。毫無疑問，這些規定是財政信息公開的最大障礙。
修改后的預算法將于明年1月1日施行。蔣洪指出，依據該法，凡經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，都應在批準后20日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，也應當在批復后20日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。蔣洪希望，修改后預算法的實施能夠使財政信息的公開透明提升到一個新水平。（謝文英）