災害來時如何保護一座城？代表委員議“韌性城市”建設
超前規劃 為超標準極端降雨預留出路
一座城市的“韌性”從一定程度上體現了城市在抵御災害并從災害中“修復”的能力。防災減災事關人民生命財產安全和社會穩定，近年來，如何建設“韌性城市”成為社會普遍關注的話題。
今年全國兩會，多名人大代表、政協委員針對韌性城市建設建言獻策。其中，全國人大代表、中國工程院院士、長江勘測規劃設計研究院院長鈕新強表示，應超前規劃，為超標準極端降雨預留出路。同時，提高重要基礎設施和生命通道安全運行保障能力。
全國人大代表、北京市建設工程質量第三檢測所有限公司總工程師田春艷一直關注“韌性城市”的話題。她認為，目前的城市體檢評估體系需要更新，應建立“變事后應急為事前預警”的觀念，通過一定的方式評估城市應急預警機制是否健全、災害預警是否及時、災害發生后應急預案是否真實有效。
建議1
城市防洪排澇標準亟須提高
鈕新強表示，經過長期特別是“十三五”時期的持續建設，我國主要城市防洪排澇能力得到顯著提高。但由于歷史遺留問題、資金投入不足等原因，我國大部分城市目前的防洪治澇標準仍然偏低，不能滿足新時期城市可持續、高質量的發展要求。
以長江流域為例，多數城市現狀防洪能力不足100年一遇，防澇能力5-20年一遇，部分重要基礎設施和工業園區的保護堤防仍為4-5級堤防，防洪風險較大。
當前我國正處在城鎮化的高峰期，城鎮化率由新中國成立初期的10.64%提高到2020年的63.89%，社會財富、優質資源和精英人口向重要城鎮高度聚集，部分城市人均GDP已達到發達國家水平。
“城市‘淹不起’，也‘淹不得’。加之近年來氣候異常，極端降雨事件頻發，亟須提高防洪排澇標準，為城市可持續、高質量發展提供高標準的防洪安全保障。”鈕新強說。
他還表示，世界發達國家重要防洪保護區防洪治澇標準都較高，如美國紐約防洪標準為150年一遇、日本東京防洪標準為200年一遇。對標國外發達城市，我國城鎮化水平較高、經濟發展態勢較好的重要城市，應在協調流域防洪的基礎上，科學系統提高防洪排澇標準，提升防洪工程等級，增強極端天氣洪澇風險應對能力。
建議2
規劃時預留一定體量的澇水調蓄空間
“韌性城市”怎么建設？鈕新強建議，應超前規劃，為超標準極端降雨預留出路。他解釋說，城市布局應增強空間復合利用，在制定國土空間規劃時預留一定體量的澇水調蓄空間，增加城市雨洪公園和澇水行泄通道建設，為超標準澇水預留出路。同時，加強雨洪公園、地下車庫等超標準降雨消納空間災后恢復能力建設，增強城市極端災害天氣應對韌性。
同時，要創新海綿城市建設思路。對于山區丘陵型城市，充分利用地形高差，沿山頂、坡地、坪壩、河谷依次采用“高蓄、坡滯、低緩排”措施，構建階梯式向下的“梯田海綿”系統，逐級消納雨水；對于平原河網型城市，打通江-湖、港-湖、湖-湖阻隔，打造串聯小尺度綠地溝塘和大尺度河湖水系的“大海綿”水網系統，推動城市排澇從分散點、線向系統網絡轉變。
此外，提高重要基礎設施和生命通道安全運行保障能力。基于底線思維，對于醫院、學校、地鐵、火車站等重要基礎設施、交通樞紐、生命通道，宜結合建筑物局部景觀打造，采取擋、堵、抽等末端治理措施，提高城市生命線工程防洪排澇標準，并在行業標準和設計規范中進行明確；加強城市應急搶修和備用物資儲備建設，保障供水、供氣、供電和通信系統運行，確保城市基本功能不至于崩潰，增強超標準極端暴雨防御韌性。
建議3
增加體現城市應急預警能力的評價指標
今年，田春艷帶來了《完善城市體檢評估體系中安全韌性方面的指標》的建議。
田春艷說，“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢工作，對打造城市安全和韌性有很重要的意義。目前，城市體檢評估體系包括8個方面65項指標，其中安全韌性方面有7個指標，占比10.8%，且僅有一項為底線指標，其他均為導向指標。對此，她建議在城市體檢評估指標體系中增加兩個相關指標，即市政基礎設施預警檢測率、市政基礎設施完好率。
同時，在已有指標基礎上繼續優化城市防澇指標。她說，目前在安全韌性方面包含兩個城市防澇指標，分別為常年出現內澇積水點的數量、市轄區建成區內具有滲透能力的地表面積占建成區面積的百分比。
然而，在面臨極端暴雨時，整個城市都受到災害的沖擊，常年內澇積水點的數量能否充分體現防澇能力，值得商榷。另一方面，城市地面具有滲透能力是海綿城市的建設目標之一，在雨量較小時可以起到消納雨水防止積存的作用，但當遇到類似鄭州“7·20”的特大暴雨時，這一指標起到的作用不大。這些指標的合理性和充分性都需要結合歷年來城市水災情況重新進行系統研究，并對指標進行優化，力爭最大限度代表城市防洪澇的能力。
她建議，增加體現城市應急預警能力的評價指標，建立“變事后應急為事前預警”的觀念，采用數字化技術手段搭建國家和地方聯動的城市安全預警系統（含道路、橋梁等基礎設施）。通過一定的方式評估城市應急預警機制是否健全、災害預警是否及時、災害發生后應急預案是否真實有效。
建議4
完善極端天氣城市預報預警
全國政協委員、中國氣象局公共氣象服務中心氣象服務首席專家朱定真表示，《關于推進政府和社會應急聯動機制以重大氣象災害預警為先導》是他今年的重點提案之一。他認為，這有利于在極端、異常天氣更頻繁出現之時處變不驚，有效應對。此外，他準備在全國兩會上提出關于重視國家公共衛生防控氣候變化風險、建設國家風能太陽能資源專業觀測網等方面的提案。
全國人大代表、廣東省揭陽市水利水電技術中心副主任、總工程師陳旭斌也建議，完善極端天氣城市預報預警和公共服務設施防洪排澇應急響應機制，明確預警等級內涵，落實工作任務、響應程序和處置措施。他同時建議，加強水災害應急預案體系建設，推進洪澇風險圖編制及社會化應用，探索劃定洪澇風險控制線和災害風險區。此外，還可以采取暗渠復明、山體截洪、深隧排洪等措施，推進城市防洪排澇大系統建設，建立完善流域、區域、城市協同匹配的防洪排澇體系。
■ 背景
何為“韌性城市”？
北京市應急管理局副局長劉斌表示，“韌性城市”是指城市在面臨自然和社會壓力沖擊，特別是遭受重大安全事故、極端天氣、地震、洪澇、重大疫情等突發事件時，能夠憑借其動態平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，保持抗壓、存續、適應和可持續發展能力，是城市安全發展的新范式。
新京報記者 吳婷婷 張璐 王景曦