習近平總書記在4月26日中央財經委員會第十一次會議上強調，“基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要統籌發展和安全，優化基礎設施布局、結構、功能和發展模式，構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎”。此次會議從戰略全局角度出發，基于中國基礎設施建設狀況，對當前及今后一段時期現代化基礎設施體系的建設工作給出了“頂層設計”和全面部署。
協同發力，構建現代化基礎設施體系
基礎設施是立足于公共服務，為社會生產、人民生活提供支撐和保障的基礎性設施系統，是社會經濟活動的重要載體。基礎設施建設水平在很大程度上影響著企業生產效率、要素流通速度、市場交易成本和人民生活舒適性等方面，而且更影響著國家的經濟發展潛力和競爭力。從歷史經驗看，經濟增速下滑時基建往往能發揮逆周期調節作用，促進社會就業，增加居民收入，推動產業升級，緩解經濟下行壓力。基礎設施建設除了能夠通過傳統的“投資拉動”模式促進經濟增長外，還能夠在部分領域促進企業生產率的提升，通過這一機制進一步帶動經濟增長。例如，國家“十三五”期間進行的“寬帶中國”等一系列信息基礎設施領域的建設有效實現了通信網絡的普及和質量提升，既為中國互聯網、電子商務等行業的發展奠定了良好基礎，也從整體上降低了企業獲取信息的成本，為經濟的持續增長提供了動力。
隨著我國步入新發展階段，基礎設施要服務于高質量發展，基礎設施建設不能再單純的以投資拉動經濟增長為目標，而是要全面布局，兼顧經濟效益以外的社會效益等諸多方面的影響。在這次會議中，基礎設施建設被進一步提升到關乎國家安全保障的重要位置。這就要求，新時期的基礎設施建設必須立足于國家戰略安全，圍繞人民需求，在多個基建領域間協同發力，從而構建起現代化基礎設施體系。
現代化基礎設施體系依托傳統基礎設施和新型基礎設施的有機結合實現
現代化基礎設施包含傳統基礎設施和新型基礎設施。一般來講，傳統基礎設施主要包括交通、能源、水利等基礎設施，傳統基礎設施仍在經濟發展中起到重要作用。首先，我國傳統基礎設施仍有較大發展空間。盡管我國的交通、電力、水利等領域的基礎設施在過去的十幾年里發展迅速，高速公路通車里程、輸電線路長度、發電量等指標均已達到世界第一，但基礎設施城鄉差距依然較大，2020年，全國農村自來水普及率為83.37%，燃氣普及率為35.08%，均遠低于城市的98.99%和97.87%；同時，我國城市的一些非可視型基礎設施如排水管道等也有著巨大的發展空間，2020年，我國城市排水管道總長度約為80.3萬公里，城市人均排水管道長度尚不足兩米，與發達國家差距仍然較大。因此，進行傳統基礎設施建設，特別是針對薄弱地區、薄弱領域進行傳統基礎設施建設仍然能夠有效的提升人民的生活質量。其次，傳統基礎設施投資對經濟穩定增長的帶動作用仍不可小覷。在全球產業鏈受新冠肺炎疫情沖擊較大的情況下，適量的傳統基礎設施建設投資能夠起到穩定器的作用，保障就業和相關行業需求，進而帶動經濟增長。第三，適度超前的傳統基礎設施建設還可增加冗余度，提高安全保障。在面臨新冠肺炎疫情、氣候變化等不確定沖擊下，國家、人民對基礎設施的需求可能會受這些隨機沖擊影響而產生劇烈波動。傳統基礎設施建設所采用的技術較為成熟，用途也較為固定，適度提前建設傳統基礎設施可以有效地提高基礎設施的冗余度，減少外部隨機沖擊的影響，更好地保障國家和人民的安全。
新型基礎設施主要包括信息、智能、創新等基礎設施，新興產業發展離不開新型基礎設施的支撐。一方面，新型基礎設施能夠產生上下聯動的經濟效應，促進產業數字化轉型，為新技術、新產業等創造良好條件，促進國內經濟增長潛力釋放。近年來，基于新型基礎設施支持的工業互聯網、物聯網等產業數字化新型業態為企業在后疫情時代復工復產提供有力支撐。2020年，我國產業數字化增加值規模達31.7萬億元，占GDP比重31.2%。其中，第三產業的數字化轉型對提升全要素生產率起到了關鍵作用，數字經濟在我國第三產業滲透率上升至40.7%，產業數字化程度明顯高于第二產業的21%和第一產業的8.9%。另一方面，新型基礎設施為新業態新模式提供算力支持，為產業升級提供有力保障。從計算機到移動互聯網再到萬物互聯時代，每一次數字技術革命都離不開算力的提升，而算力是科技行業最底層的基礎設施。根據國際研究機構 Synergy Research 截至2021年第三季度的數據顯示，全球超大規模數據中心總數已達到700個。其中，以關鍵IT負載衡量，中國的超大規模數據中心容量占比為15%，排名第二。隨著萬物互聯、自動駕駛、智能城市等新業態大規模發展，迅猛增長的海量數據需要大量算力的支撐，以數據中心為代表的數字基礎設施為算力的規模化供給和支撐數字全球化發展方面發揮重要作用。
現代化基礎設施體系需要依托傳統基礎設施和新型基礎設施的有機結合來實現。一方面，新型基礎設施可提升傳統基礎設施作為公共產品的服務質量和提供效率。通過建設新型基礎設施，可對目前的交通、能源、水利等傳統基礎設施實現智能升級，提升其運作效率，如中國信通院數據顯示，成宜高速利用數字化改造，使交通管控效率提高一倍，車輛通行效率提升10%，交通事故發生率降低30%；同時，新型基礎設施建設還有助于加強不同地區已有傳統基礎設施之間的協同，便于統籌規劃，提升新增基礎設施投資的配置效率。另一方面，傳統基礎設施能夠成為新型基礎設施發揮作用的有力支撐。通過進行薄弱地區、薄弱環節的傳統基礎設施建設，能夠有效挖掘現有傳統產業潛力，優化資源配置，從而為這些領域的新型基礎設施建設打好基礎。因此，在進行基礎設施建設布局時需要統籌兼顧傳統基礎設施和新型基礎設施的狀況和特點，使二者相互促進，協調聯動，才能實現對現代化基礎設施體系的構建。
建設現代化基礎設施體系“既要算經濟賬，又要算綜合賬”
現代化基礎設施體系的構建，既關乎經濟發展，又關乎國家安全；既關乎當前效益，也關乎長遠效益；不僅作為中間投入品關乎生產效率，也作為準公共產品關乎分配公平。因此，在建設現代化基礎設施體系的過程中，“既要算經濟賬，又要算綜合賬”。
針對新型基礎設施建設，要勇于探索，兼顧安全。新型基礎設施與目前多個領域的前沿技術有著密切關聯，而其中的很多領域充滿了未知性，并沒有公認成熟的技術路線和行業標準。因此，在新型基礎設施的建設過程中，要勇于探索，勇于試錯，以讓我國在相關創新領域的國際競爭中保持主動；同時，建設節奏要保持著“適度超前”，以避免過于超前的大規模建設產生過大的沉沒成本和試錯風險。此外，考慮到新型基礎設施建設的技術成本可能較高，需要較大的融資規模，單純依靠政府債券融資可能壓力較大，可在保證地方政府債務杠桿不過高的前提下，探索新型基礎設施的投融資和建設方式的創新，提高企業和金融機構等各類主體在這一過程中的參與度。
針對傳統基礎設施，要補齊短板，穩步推進。基于我國傳統基礎設施的建設現狀，在未來的傳統基礎設施建設過程中優先推進基礎設施較為薄弱的地區和領域如農村地區、城市“不可見”基礎設施等，這既能有效避免基礎設施的重復建設，又提高了整體的社會福利水平，并且仍然能夠實現對經濟增長的帶動作用。同時，還要控制交通、能源、水利等領域的傳統基礎設施投資流向和規模，可基于面臨不確定沖擊下的安全考慮而留出部分冗余建設空間，但要避免過度投資，以防止出現經濟發展對基礎設施投資的依賴。
除此之外，還要立足長遠，統籌協調。在現代化基礎設施體系的構建過程中，一大重點便是如何將不同地區、不同領域的基礎設施由一個個“點”聯接成一個成體系的“網絡”。為實現這一點，需要高屋建瓴，從長遠發展的角度進行基礎設施規劃，充分考慮到各類新型基礎設施和傳統基礎設施相互作用影響的機制、不同地區地方政府基礎設施建設的權責協調，實現基礎設施布局、結構和質量的多重優化，為經濟高質量發展提供重要動力。
張輝(北京大學經濟學院教授)