縣城及縣級市城區常住人口約2.5億人，占全國城鎮常住人口近30%——
就近城鎮化，縣城潛力大(縣城建設新看點①)
縣城是中國城鎮體系的重要組成部分。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)，對推進縣城建設作出全面部署，引起海內外廣泛關注。本報自今日起推出“縣城建設新看點”系列報道，圍繞《意見》提出的新任務、新內容，結合縣城的實踐探索，反映中國城鎮化的新進展以及縣域經濟的巨大潛力。
——編 者
“一家人全都搬到了縣城”“在農村還有地種，但居住在縣城”“村里過得好的都在縣城買了房”——這樣的變化，正在中國各地悄然發生。
目前，全國縣城及縣級市城區常住人口約2.5億人，這一數據高于全球絕大多數國家人口規模。今年以來，從中央到地方，推進縣城建設、就近城鎮化更成為政策聚焦的重點：中辦、國辦文件提出全面落實取消縣城落戶限制政策，國家發展改革委強調夯實縣城產業基礎、促進居民就地就近就業和持續增收，江西等省(區、市)出臺針對性措施吸引各類生產要素向縣城流動聚集……
縣城作為“城尾鄉頭”，正迎來人口新一輪增長。
“我們一家六口都進了城”
——吸納大量農業轉移人口，在中西部縣城剛起頭，在許多東部地區縣城已形成規模，城鎮化率不斷提升
就近城鎮化，縣城發揮著什么樣的作用？聽縣城里的居民說一說——
在貴州省畢節市納雍縣珙桐街道白水河社區，新市民徐青正忙著給社區居民準備就業技能培訓材料。“我們這個社區有很多像我一樣從農村來的，針對這部分居民找工作難題，社區強化動態跟蹤、管理、服務，幫助大家就業。”已在社區服務崗上干了兩年的徐青，如今對這些工作輕車熟路，“我們一家六口現在都進了城，弟弟在城里讀高中，其他人有了各自的工作，家里收入提高了不少，生活也方便了很多。作為年輕人，我還是更喜歡城里的生活。”
“近年來，納雍縣農村戶籍人口進城人數越來越多。目前，全縣常住人口中，居住在城鎮的人口29萬人左右，近10年增長約75%。”納雍縣發展和改革局負責人郭富介紹，老城區面積不足3平方公里，為滿足農村戶籍人口向縣城集聚的需要，這幾年納雍持續擴大城區面積，在此過程中尤其重視給城市增綠、強化公共服務供給，建成了白水河公園、推進猴子巖山地公園建設，建成并基本完成新縣醫院的搬遷，配套新建學校6所。同時通過加快特色產業發展、加強進城勞動力技能培訓，讓老百姓有活干、有錢賺。
中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力介紹，從數量看，2021年底我國有1866個縣及縣級市，占全國縣級行政區劃數量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區數量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級市城區常住人口約2.5億人，占全國城鎮常住人口的近30%。
吸納大量農業轉移人口，在中西部縣城剛起頭，在東部地區則早已形成規模。“東部沿海部分縣城經濟發達，例如昆山、江陰、晉江等地，吸納了大量農業轉移人口，人氣、商氣都很旺，城鎮化率不斷提升。”高國力說。
早上7點，在福建省晉江市，外賣小哥李成旭騎上電動車趕到常去的一家早餐店門口，準備取餐。“現在點外賣的人比較多，我每天要接幾十單，基本是從早忙到晚的節奏。”李成旭說。
從農村老家進城，李成旭已在晉江做了2年外賣騎手工作。“干這活，只要肯出力，收入還是不錯的。我已經把家里人接了過來，妻子在晉江也有了自己的工作，孩子在這上幼兒園。”李成旭說，“我對晉江印象挺好，不僅經濟發展快，孩子讀書等方面的事情也方便，環境還好。現在，最大的任務就是攢錢買房，讓我這一家三口的日子過得更美。”
作為福建“首富縣”，晉江的吸引力持續增強。第七次全國人口普查數據顯示，晉江市全市常住人口中，居住在城鎮的人口為1416151人，占68.69%。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮人口增加243324人，城鎮人口比重提高9.65個百分點。
縣城之間，有差異有競爭
——一些縣城隨著人口流入不斷壯大，一些縣城大體穩定，也有少數縣城出現人口減少
就近城鎮化，不同地區縣城表現也有差異。
高國力分析，當前，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象比較普遍，但隨著城鎮化從快速發展后期逐步轉入平臺發展期，人口總體上會向城市群、都市圈和大城市及其周邊集聚，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城將保持大體穩定，也會有少數縣城面臨人口減少。
從經濟發展情況看，這幾年GDP總量排名前100的縣中，超一半位于江蘇、浙江、山東三省。這幾個省份城鎮人口增量也位居全國前列，其中縣城在吸引農民進城方面表現尤為突出。以江蘇為例，根據第七次全國人口普查，江蘇省城鎮人口較“六人普”增加14870895人，全省95個縣(市、區)中，GDP排名前10的縣、縣級市城鎮人口增量占全省增量15%左右。部分縣的城鎮人口增量甚至超過一些省份。如昆山市近10年城鎮人口增加超50萬人，這一數據高于吉林全省增量。
但是，在1800多個縣和縣級市中，也有部分縣城出現了明顯的人口流失情況，有的近10年流失率在20%以上。在南京工作的王東明，老家在中部地區一個小縣城。“這幾年，好幾個以前老家的朋友都選擇了外出，有的是去大城市了，有的去了附近發展較好的市縣。”在他看來，縣城之間、縣城與中心城市之間，也存在吸納勞動力的競爭關系。如果縣城缺少產業和就業機會，農業轉移人口進城后還會接著往公共資源更好、就業前景更佳的地方流動。
“縣城發展分化既是客觀趨勢，也符合城鎮化一般規律。”高國力說，農村人口向縣城就近轉移是大勢所趨，但這種轉移并不總是“所在縣”。總的來看，東部地區發達縣城對農業轉移人口保持著較強的吸引力，中西部地區縣城之間差異較大，與東部地區相比有差距。出現分化的原因是多方面的，經濟發展水平、資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、公共服務、生態環境等都是可能的影響因素。
增強吸引力，縣城正發力
——縣城具有推動就近城鎮化的天然優勢，既可以為超大特大城市分流，吸引人員返鄉入鄉創業，又可以吸納農業轉移人口
未來，縣城在農業轉移人口就近城鎮化過程中還將起到怎樣的作用？潛力如何？
看整體。近10年間，中國常住人口城鎮化率在突破50%后仍保持快速增長趨勢。2020年常住人口城鎮化率達63.9%，相較于2010年“六人普”時的49.7%，上升了14.2個百分點。中國人民大學人口與發展研究中心教授翟振武認為，從發達國家城鎮化的一般規律看，中國當前仍然處于城鎮化率有潛力提升的發展機遇期，“十四五”時期城鎮化率有望進一步提高，鄉城之間還將呈現出大遷移大流動的基本格局。
看局部。在31個省(區、市)中，2020年城鎮化率低于全國水平的有19個，其中有10個低于60%，最低的只有35.73%。業內人士表示，相較于那些城鎮化率已經超過70%甚至80%的地方來說，這些目前城鎮化率還比較低的省(區、市)縣域城鎮化率一般也較低，未來顯然還有很大提升空間。
高國力認為，縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。在全國及相關地區城鎮化還將快速推進的大背景下，縣城地位重要、作用獨特、潛力巨大，特別是1800多個縣及縣級市廣泛地分布在全國各地，它們具有推動就近城鎮化的天然優勢，是城鎮化中非常有活力的、生生不息的單元部分，既可以為超大、特大城市分流，吸引人員返鄉、入鄉創業發展，又可以成為吸納農業轉移人口的重要空間。
順應縣城人口流動變化趨勢，系列政策舉措正密集推出：《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確33條具體措施，提出全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁，建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。各地積極行動，江西省提出“十四五”期間以縣城為主要載體，吸引各類生產要素向縣城流動聚集；江蘇支持大中城市疏解產業向縣域延伸，完善縣城產業服務功能，促進產業向園區集中。
“縣城要吸引人口和各類生產要素，最主要還是得有特色，因縣施策，合理確定不同類型縣城的發展路徑，避免高不成低不就的情況。一方面要總結經驗教訓，不走一些大城市走過的彎路，充分發揮縣城生活方便等優勢，提升對鄰近大城市人口的吸引力；另一方面縣城相較于鄉村在市政設施、公共服務等方面具有優勢，應將這方面優勢進一步放大，為農民到縣城就業安家創造更好條件。”高國力說。
本報記者 邱海峰