原標題：政策性金融改革還須厘清商業銀行角色
在本次國務院批復我國三大政策性銀行的改革方案中，最大的亮點就在于明晰了國開行的定位，即開發性金融，回歸市場化為主導的定位，而不再是純政策性金融機構，這事實上是政策性金融機構“瘦身”。這是我國財政收入增長由過去動輒25%轉入到“個位數”、地方財政風險凸顯的結果，也是未來基建投融資方式市場化，更多發揮資本市場作用（PPP、債券）的開始。所以，還應將國有商業銀行承擔的政策性金融業務剝離出來。
國務院本周批準由央行提出的國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行的改革方案，即明確將國開行定位為開發性金融機構，而中國進出口銀行、中國農業發展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。
政策性金融誕生于二次世界大戰后市場恢復或重建的過程中，而政策性金融大行其道，則在于所謂的市場金融“失靈”。未開發或低利潤的領域都是商業性金融不愿介入的“失靈”領域。只是，未開發或低利潤是個動態概念，一旦市場成熟了，政策性金融就要退出，因為市場化金融的效率是最高的。另外，政策性金融機構終究要講求金融運行規則，如公司治理、內控機制和風險防范等，否則就不可能有持續運行，甚至可能給政府背上沉重負擔。
由此，通常的做法是，讓政策性金融涉足商業性金融業務，一來降低財政負擔，實現可持續運營，二來現實中（特別是發展中的市場經濟）很難區分純粹社會利益領域和純粹商業利益領域，而兩者混同往往會使經營效率不甚理想，因為很難避免套利和道德風險，比如以政策上的優勢來獲取商業性利益，或者以政策不回避虧損來掩蓋商業經營損失。據國際貨幣基金組織（IMF ）統計，在全球125個國家的120個政策性金融機構，有三分之一以上虧損，平均不良率逾10%。因此，改革政策性金融是常態化工作，以社會效益彌補損傷的市場效率。當然，最好的做法是，在政策性金融的扶持下，某一領域的“失靈”降低了，或市場成熟了，政策性金融也就可以退出了。
不管是“二戰”后重建，以及后來的快速城市化，還是政府主導的經濟發展模式，或以國有大型銀行對接主辦企業的金融體系，抑或出口導向的經濟發展戰略，我國與日本都存在很大的相似性。目前，中國企業“走出去”、“一帶一路”戰略，與上世紀70至80年代日本企業海外大規模并購、“日本制造”走向全球也很相似，在戰后日本建立了覆蓋面廣（出口導向、中小企業、農業、區域開發、住房）、規模巨大的國有金融體系，即所謂的“兩行十庫”，這也是實現其國家戰略的政策性金融體系。但是，20世紀90年代，日本啟動政策性銀行“瘦身”計劃，合并和私有化是主流，特別是最大的政策性銀行——政策投資銀行（DBJ）啟動私有化進程，驅動原因是財政緊縮與政策性金融無限擴張的矛盾。日本進入“失去10年”的通縮期后，政府縮減財政支出，但對政策性銀行的長期依賴，造成貸款投入剛性增加，這倒逼日本政府追加資本金投入和為損失“買單”。2004年末，給政策金融注入的國債融資占全部國債余額的40%以上，財政緊縮失效了。到1995年末，政策性金融貸款余額達356萬億日元，相當于全日本規模銀行貸款總量（554萬億日元）的三分之二，這在國際上是最高的。以住房貸款為例，至2000年末，日本住宅金融公庫提供的貸款累計達76萬億日元，而所有民間金融住房貸款僅66萬億日元。調查發現，政策性金融以低成本資金優勢超長期投融資，與民間金融相比優勢突出，政策性金融完全擠占了民間份額。但是，日本的住房、區域開發、農林等領域在上世紀90年代初已相當市場化，但政策性金融機構大而不倒、主辦企業依賴低成本融資，再加上政府掩蓋，遂造成日本銀行業利潤不斷下滑、信貸緊縮和陷入通縮衰退。截至2004年，日本政策性金融機構的不良債權累計額已超過8萬億日元，不良率接近10%。
盡管我國政策性金融資產僅占金融機構總資產的12%，但這個數據沒有把國有商業銀行承擔的政策性業務計算在內。2008年以來，我國商業銀行在住房、融資平臺、基礎設施等具有政策屬性的領域發放貸款迅速增加。目前，這三類貸款加上政策銀行貸款，占銀行業總貸款的比重超過40%。由于政策性業務與商業性業務不分，商業銀行的道德風險再次泛起，商業銀行大肆套取政府隱性擔保之紅利，追逐房價上漲、影子銀行和股市投資等高風險業務成為普遍現象，成為拖累銀行資產質量、加劇財政兜底風險的主要原因。去年，我國商業銀行不良率連續12個季度攀升，已進入新一輪不良資產高發期。
因此，在本次國務院批復我國三大政策性銀行的改革方案中，最大的亮點就在于明晰了占據我國政策性銀行一般資產的國開行定位，即開發性金融，回歸市場化為主導的定位，而不再是純政策性金融機構，這事實上是政策性金融機構“瘦身”。一方面，這是我國財政收入增長由過去動輒25%轉入到“個位數”、地方財政風險凸顯的結果；另一方面，也是我國未來基建投融資方式市場化，更多發揮資本市場作用（PPP、債券）的開始。
不過，筆者認為，此次政策性金融體系的調整，還應將國有商業銀行承擔的政策性金融業務剝離出來。與日本類似，我國國有控股商業銀行的住房貸款、新型城鎮化過程中的基礎設施貸款、地方政府融資平臺貸款，政策性很強。去年，國開行成立了住宅金融事業部，主攻棚戶區改造，而住房公積金改組為政策性住房銀行的改革正在推進，未來還應加速改革進程，力爭建立完善的、中國特色的政策性住房金融體系。
從國際慣例看，城市化基礎設施和地方政府融資，在資本市場發行地方債、資產證券化和PPP等是主流模式。但是，在直接融資需要的信用、評估和監管體系還未建立的情況下，應盡快通過政策性金融的形式將這些業務從商業銀行中剝離出來。事實上，這些業務本來就屬于國開行“開發性金融”定位的范疇。因此，應以國開行市場化的開發金融定位為契機，探索建立棚戶區改造、基礎設施、地方政府貸款的市場化投融資渠道。
目前，在債券融資、海外融資和證券化方面，國開行有優勢也有實踐，因而上市、發行債券、國際市場融資的全面市場化，在倒逼國開行建立負債償付硬約束機制的同時，也是建立我國基礎設施和區域開發資本市場融資主渠道的契機；另一方面，基礎設施和區域開發到一定程度時，若市場培育和成熟時，應適時通過銀團貸款、商業銀行信貸、證券化等，以商業性金融進入實現開發性金融的退出。