●通過公益性和競爭性國資企業的比較區別，有利于徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方面的分工關系，徹底結束目前國資管理的混亂割據狀態，為構建國資管理新格局、實現國資改革落地奠定基礎。

    ●構造國有資本運營公司是國資管理體制改革的突破口，是下一步國資改革的切入點和落腳點。

    ●國有資本運營公司就是應從集團公司改造而來，這才是符合我國改革開放以來漸變穩定改革思路的正確路徑選擇。

    十八屆三中全會《決定》提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”

    在此框架性提法的基礎上，如何將會議中國資改革的精神落地，應從以下兩方面入手：第一，對國企進行正確分類，只有以公益性和營利性為標準劃分兩類國資企業，才能徹底厘清政府作為監管者與出資人的關系，實現由國企監管向國資監管的實質性跨越；第二，國有資本經營公司的構造應重在從現有集團公司改組，并非新設，最終順利實現國有資產的資本化運營。

    應按照公益性和營利性國資企業進行分類

    對國家出資企業(以下簡稱國資企業)的分類一直是國資改革中爭論激烈的焦點問題，對國資企業進行科學分類是厘清市場與政府的關系，構建新型國資管理體制的前提和關鍵。在近幾年的改革歷程中，主流觀點是將國資企業劃分為公益性和競爭性兩類。這一分類主要存在兩大問題：一方面，在理論上，公益性和營利性相對，競爭性與壟斷性相對，公益性和競爭性國資企業的劃分導致國資企業分類本身邊界不清，無法解釋壟斷性國資企業是否能營利等問題；另一方面，競爭性國資企業提法背后的實質是國退民進，甚至國資企業全面退出，最終取消國資委體制。

    從長期看，在中國特色市場經濟模式中，國資企業應劃分為公益性和營利性兩類。

    公益性國資企業可被視為“貴族企業”，是特殊公法人，其特點是采取國有獨資形態，不以營利為目的，承擔公益產品的生產經營，保證國計民生，接受公共財政補貼，歸口財政部門管理，人事安排上企業家具有公務員身份，主要履行社會公共服務職能，例如中儲糧、中儲棉。

    營利性國資企業可被視為“平民企業”，是一般民商事法人，其主要特點為采取國資控股或參股形態，以追求營利為目的，企業家來自職業經理人，由國資委管理并納入國有資本經營預算，與外資、私營企業的區別主要在于股東構成。從目前看，營利性國資企業又可細分為純營利性國資企業和過渡性國資企業：純營利國資企業僅承擔營利產品的生產經營，存在于社會主義市場經濟的各個領域；過渡性國資企業是指既有公益產品和服務經營、享受政府財政補貼，也生產營利產品、具有營利性的國資企業。從長遠看，過渡性國資企業將來要么發展為公益性國資企業，要么發展為純營利國資企業。

    具體而言，公益性與營利性國資企業主要有以下區別：

    第一，法律屬性不同。公益性國資企業屬于公法人，受國家行政法約束，通常是國有獨資企業，在法律上被界定為國家的法人，其管理者具有公務員身份；而營利性國資企業是一般民商法人，通常采取國有控股或參股形態，與其他自然人和法人處于平等地位、享有平等權利并承擔相同的義務。企業家是從人才市場中的職業經理人競聘而來，薪酬待遇完全市場化，不必限薪限酬。

    第二，經營屬性不同。公益性國資企業不以營利為目的，其考核體系也不以經營利潤為指標；而營利性國資企業一定以營利為目的，其考核指標均圍繞營業利潤制定；

    第三，經營范圍不同。公益性企業通常是在關系國計民生卻又不能營利的領域，履行社會公共服務職能，充當社會公共物品提供方的角色。

    從目前來看，公益性企業主要有以下幾類：一類是純粹為提供公共產品而設立的企業，比如國防、城市道路和路燈等基礎性設施的供應商；第二類是生產國家專營專賣產品的企業，比如造幣、煙草等；第三類是涉及郵政普遍服務業務、鐵道經營等改革過程中尚不能完全交由私人提供的行業。

    營利性企業則通常是在競爭性的領域，絕大多數的國有企業都應當屬于營利性國資企業的范疇，是我國社會主義市場經濟中的重要商事主體和活躍力量，既包括產業類，也包括金融類(如中投公司)。

    第四，財政預算不同。公益性國資企業由財政部管理，虧損由國家財政補貼，列支國家公共預算；營利性的國資企業則直接對口國有資本經營預算，由國資委管理。

    通過上述比較區別，國有企業即可被清晰地劃分為公益性國資企業和營利性國資企業兩類。不僅能夠進一步明確政府與市場的邊界，明確國資在競爭性領域與其他市場主體的平等性，也有利于徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方面的分工關系，徹底結束目前國資管理的混亂割據狀態，為構建國資管理新格局、實現國資改革落地奠定基礎。

    在此之后，還應當進一步認識到未來公益性企業和公益性產品(服務)的分離問題。未來公益性國資企業只應專注于公益產品和服務的生產與提供，但公益產品的生產和提供方又不僅限于公益性國資企業，營利性企業同樣可以。事實上，公益產品的生產可通過招標方式，給予營利性國資企業、外資、私人企業一視同仁的競爭機會。企業獲得相應資格后，在保障民生的前提下按限定的價格生產經營，若不能自負盈虧，財政可給予一定程度的補貼，企業最終是否繼續生產由其自主決定。這樣不僅有利于強化企業在政府購買中的作用與地位，也有利于創新公共服務的提供方式，實現政府、企業等共同提供公共服務的合作機制。

    國有資本運營公司構造重在改組不宜新設

    不同類型國資企業正確劃分后，對營利性國資企業如何實現有效監管，十八屆三中全會提及的國資管理體制改革最大的亮點———國有資本運營公司的構造正是對這一問題的有力回應。此次對國資運營公司的強調，標志著改革指導思想從“國資委-國有企業”兩層次理論向“國資委-國資運營/投資公司-國有企業”三層次理論的重大轉變。因此，構造國有資本運營公司是國資管理體制改革的突破口，是下一步國資改革的切入點和落腳點。

    第一，何為國有資本運營公司？首先，它是國家授權經營國有資本的公司制企業，是國資委制定的國有資本戰略和國有資本經營預算的實施載體；其次，國有資本經營公司定位于國有資產的直接出資人代表，通過持有現有國有企業股權，專門以股東身份從事國有資本的經營與運作，以及存量資產的流動與重組；最后，國有資本運營公司原則上保持國有獨資形態，是純粹控股企業，不從事具體的產品經營。因此，國有資本經營公司實質上是國資委與國有實體企業的中間層，其主要功能是在資本市場通過資本運作有效組合配置國有資本，充當賽場上的“教練員”，而國資委則作為對國有資本的統一監管者充當國家隊的“領隊”。

    第二，國有資本經營公司從何而來？如何實現現有體制與目標模式下三層次架構的有效對接，關鍵在于國有資本經營公司這一中間層的構造。筆者認為國有資本經營公司應重在從集團公司改組而來，絕非新設，這才是國資改革落地的捷徑。

    事實上，要想實現平滑過渡，關鍵在處理　“國有資本運營公司”與“國有資本投資公司”的關系，實現集團公司從“混合控股公司”向“純粹控股公司”的轉變，具體而言可遵循兩步走戰略：

    第一步，先將集團公司改組成“國有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。對現有集團公司的改造將是國有資本運營公司未來構造的主要基礎，中石油、中石化、中國電信、國家電網等一百多家央企中的大型實體企業集團，短時期內可保留混合控股性質，以投融資和項目建設為主，通過投資實業擁有股權，通過產業資本與金融資本的融合，提高國有資本流動性，開展資本運作、進行企業重組、兼并與收購等。

    第二步，最終“國有資本投資公司”要向“國有資本運營公司”過渡。待國有資本投資公司運營逐漸穩定成熟后，參考新加坡淡馬錫資產管理公司的運營模式，演變為純粹控股性質的資本公司、股權投資公司、產權運營公司，徹底實現由集團公司向國有資本運營公司的轉變。

    具有純粹控股性質的國有資本運營公司既可以在資本市場融資(發行股票)，又可以通過產權市場買賣來改善國有資本的分布結構和質量；公司運營強調資金的周轉循環、追求資本在運動中增值；運作的形式多種多樣，包括兼并或分立，成立合資公司、公司制改建、培育上市公司、產權轉讓置換等。通過這些資本的運營，重塑科學合理的行業結構與企業運營架構，提高資源配置效率。

    需要特別強調的是，拋開現有集團公司新設一批國有資本運營公司，這種疊床架屋、畫蛇添足的做法絕不可取，只會造成委托代理鏈條的無意義擴展及國資監管成本的無謂增加，極有可能出現其與現有集團公司爭地盤、爭利益、與國資委撞車的混亂格局。綜上，如何防止國有資本運營公司成立后懸在空中落不了地，筆者認為，國有資本運營公司就是應從集團公司改造而來，這才是符合我國改革開放以來漸變穩定改革思路的正確路徑選擇。