法律制度的設計和改革并非易事,如何真正有效落實企業責任,如何設計責任約談、風險分級管理、責任保險制度,使得這些制度變得有生命力、有可操作性,需要深入調研實際問題,汲取和借鑒我國已有的相鄰領域監管的經驗教訓
□本報記者廉穎婷
5月14日,國務院常務會議討論并原則通過《中華人民共和國食品安全法(修訂草案)》。會議決定,修訂草案經進一步修改后提請全國人大常委會審議。
“食品安全法(修訂草案)倡導社會組織明確權責、依法自治、發揮作用,倡導發揮行業協會、消費者和媒體的監督作用,強調企業是食品安全的第一責任人,強調形成社會共治格局,構建食品安全監管的合作治理網絡,這是草案的最大亮點。”長期從事食品藥品法研究,并曾參與該法修訂討論的南開大學法學院教授宋華琳告訴《法制日報》記者。
最嚴格的監管
2013年10月29日,國務院法制辦向社會公開征求食品安全法(修訂草案)的修改意見和建議。
宋華琳認為,修法的目標是改革食品安全監管體制,推動食品安全監管方式和制度創新,強化食品安全法律責任,建立食品安全社會共治格局,有效規范市場主體行為,有效保障消費者權益。
國務院總理李克強多次要求,要建立最嚴格的食品安全監管制度,并強調,“現在的問題是,侵害食品安全的違法成本太低”。
此次修訂草案增加的30條,基本都集中在監督管理和法律責任章節。
目前,食品安全法、刑法、侵權責任法等共同設定了食品領域的行政、民事、刑事法律責任,力圖通過這樣的法律責任之網,來有效規范食品生產經營活動中的違法行為,但在實踐中,仍存在行政處罰額度過輕,未能對若干違法違規行為設定法律責任,不足以對違法者構成有效威懾等問題。
“就民事責任方面而言,食品侵權案件存在事實認定困難、因果關系判定困難、侵權賠償金額過低、欠缺懲罰性賠償制度等問題；就刑事法律責任而言,存在行政處罰與刑罰銜接機制不暢,部分違法者逍遙法外的現象。因此有必要通過法律責任的綜合設計,適度增強食品安全法的懲處力度。”宋華琳說。
宋華琳認為,此次修訂草案之所以被稱為“最嚴格”,主要體現在四方面:建立對食品安全的全過程管理。從生產、銷售到餐飲服務進行監管；加大問責機制。法治社會要求不同主體都要承擔相應的責任,加大對食品生產經營者違法行為的懲戒力度,加強對地方政府負責人和監管人員的問責；加強事前監管。引入標準制定、風險監測和評估等事前監管制度,進行防患于未然的預防性監管；改進監管方式。引入責任約談、分級管理等方式,強調信息披露在消費者權益保護中的作用。
“食品安全法是貫穿于民生、經濟與法治三大主題的法律,食品安全法修訂草案充分體現了以人為本、重典治亂、源頭治理。”中國人民大學法學院教授劉俊海對《法制日報》記者說。
劉俊海認為,修訂草案的亮點不僅體現在第三方交易平臺的責任加大,讓第三方承擔食品安全的連帶責任,讓大家放心網購,還有懲罰性賠償制度的全面升級,如提高保底賠償金額。除此之外,行政罰款大幅提升,基本實現民事責任、行政責任、刑事責任的有機銜接；提高失信成本、提高違法成本,降低維權成本、降低失信收益,避免出現消費者“為追回一只雞殺掉一頭牛”的現象,都是此次修訂草案的亮點。
監管理念創新
修訂草案在食品安全監管的理念和方式上亦與以前有所不同。
宋華琳認為,修訂草案不僅體現了監管創新的理念,還體現了從政府監管向公共治理的轉變。
監管創新的理念包括聰明監管(smart regulation)、事前監管與事后監管方式相結合、“命令-控制型監管”與激勵性監管相結合、威懾型監管與遵從型監管相結合、健全與完善標準、許可等傳統監管形式,健全與完善約談、行業禁入、保險、舉報獎勵等新型監管形式,以確保食品安全。
從政府監管向公共治理的轉變包括推進國家治理體系和治理能力現代化,改進社會治理方式,堅持系統治理,強調國家向市場、社會、個人的分權,強調多元主體的合作與參與,強調引入新型、相對彈性靈活的治理方式。
理順監管體制
國家行政學院教授汪玉凱認為,食品領域是典型的“九龍治水”,管的部門不少,可一旦出了問題,卻很難找到負責部門。
針對這一問題,食品安全法(修訂草案)明確了食品安全各監管部門的責任,強調縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作。
這在劉俊海看來,是理順了監管體制。
北京大學法學院教授王錫鋅曾表示,目前我國食品安全監管很難做到無縫對接,經常出現各部門職責不清的情況。這就需要考慮的是如何真正厘清責任與權力,從制度上對此進行完善。
劉俊海亦認為,現在食品安全監管的空隙較大。這些問題在修訂草案中均有所改觀。
修訂草案將國務院衛生行政部門承擔的食品安全綜合協調職責,劃歸到食品藥品監管部門,并對衛生行政部門、質量監督檢驗檢疫部門、公安部門應履行的相應職責作出細化。
“修訂草案在確立食品藥品監管部門主體地位的同時,意在消除部門之間的監管盲區,確保主體部門與相關部門之間權責分明、無縫銜接。”劉俊海說。
關鍵在于落實
修訂草案加大了懲處力度,被各界一致看好。對此,宋華琳認為,法律制度的設計,關鍵在于實現監管目標,刑罰可以成為實現監管目標的重要手段,但在設定刑事責任時,應注重責任機制和違法行為相匹配。
劉俊海建議,在進一步的修訂中,草案還應加大民事賠償金額。他認為,處罰和市場退出機制對企業來說都是教育,亦是警示。
“法律制度的設計和改革并非易事,如何真正有效落實企業責任,如何設計責任約談、風險分級管理、責任保險制度,使得這些制度變得有生命力、有可操作性,需要深入調研實際問題,汲取和借鑒我國已有的相鄰領域監管的經驗教訓。”宋華琳說。