(東西問)周黎安：中國的地方政府為何扮演的是“幫助之手”？

　　中新社北京3月6日電 題：中國的地方政府為何扮演的是“幫助之手”？

　　作者 周黎安 北京大學光華管理學院教授、副院長

　　國際知名經濟學家張五常提出過一個著名問題：在那么多不利因素下，中國的高速增長持續了那么久。中國究竟做對了什么才產生我們見到的經濟奇跡？

　　有學者指出，如果按照西方的有限政府、獨立司法、產權保護等維度對全世界的國家進行排名，中國排名顯然靠后。但中國為什么能夠支撐這么快速的經濟增長？

　　回答以上問題就需要涉及“國家能力”。但“國家能力”這頂大帽子下充滿了各種各樣相互沖突的描述與判斷，我們很難滿足于“國家能力”是強還是弱這種簡單籠統的判斷。例如，不管是從政權深入農村的滲透力、資源汲取力還是政策動員力來看，我們的“國家能力”在計劃經濟時代都已達到空前的規模水平。雖然那時我們取得了很多來之不易的經濟和社會成就，可是并沒有帶來經濟發展的突破性躍進。這是為什么？

　　筆者認為，當我們思考“國家能力”的時候，做事的能力是一方面，另一方面可能還有做事的激勵、能否把事做對、且做對的事。

　　從20世紀90年代開始，經濟學家很關注中俄經濟轉型的比較。安德魯·施萊弗等提出一個很有意思的觀察視角：俄羅斯地方政府扮演的角色更多是“掠奪之手”——對私人企業，政府不是去幫它，而是去騷擾它，剝奪其權利，攫取其財產；相比之下，中國地方政府更多扮演“幫助之手”的角色。

　　“官場+市場”

　　為什么中國地方政府是“幫助之手”而非“掠奪之手”？我們需要用新框架加以解釋，可以簡單總結為“官場+市場”。

　　在筆者看來，中國最有意思的現象并不是官場競爭和市場競爭這兩個層面競爭的存在，而是中間的“+”。

　　“+”的意義，一方面體現在地方官的績效考核依賴于當地經濟發展的表現，因此他們在官場競爭的命運取決于其轄區內的企業在市場上競爭所創造的產值、稅收和就業；另一方面，表面上看是兩個地方的企業在市場上展開競爭，實則背后是非常關心它們競爭命運的地方官員，這些地方官員會盡其所能，動用行政、財政、金融等資源幫助本地企業更好地贏得市場競爭。所以，“+”是一種雙重嵌入，一種中國特色的政經互動模式。

2021年12月15日，全球首個零碳碼頭智慧綠色能源系統在天津港成功并網。中新社記者 佟郁 攝

　　這種雙市場競爭體制帶來了什么？先說直觀的結果。

　　首先，兩個轄區的競爭促成轄區內地方官員和地方企業間的密切合作，使得他們發展成一個“政經共同體”。一個為政績，一個為業績，而企業業績恰好也是官員政績；反過來，官員拿到政績也會反哺企業業績，這是地方官員和地方企業攜手形成“政經共同體”和利益鏈接的關鍵。所以，中國的這種“政治錦標賽”以及所衍生的“官場+市場”模式實際上促成了地區增長性聯盟的形成。

　　其次，轄區之間兩個“政經共同體”相互競爭。如果只有政企合作，就極有可能演變成政企合謀、權錢交易、利益勾兌等。但在中國，不僅轄區內部存在政企合作，轄區間還存在激烈競爭，最終塑造了地方官員和地方企業間合作的性質和效果，使其不會走向純粹的合謀、腐敗或被狹隘利益捕獲。

　　因此，“官場+市場”是一個很有意思的雙重競爭機制——政治家之間、企業家之間存在各自競爭，既有政治競爭，又有經濟競爭；同時，轄區內又有高度密切的合作。在這一機制下，競爭中有合作，合作中有競爭。這是中國政經體制所形成的獨具特色的現象。

2022年3月，杭州2022年亞運會重要保障工程杭州西站建設進入全面沖刺階段。中新社記者 王剛 攝

　　特殊的激勵和約束機制

　　中國的這種雙市場競爭體制帶來了什么結果？從積極方面來講，筆者認為有三點：

　　第一，“官場+市場”體制為地方官員提供了充分的激勵來推動地區經濟發展。絕大多數發展中國家不能保持經濟持續增長，一個關鍵原因就是這些國家的政府沒有扮演“有為政府”的角色，缺乏有效激勵。在雙競爭體制下，中國地方政府確實做了許多該做的事情。所以，筆者把這個作用稱為“把事做對”，而且這也是克服市場失靈的重要方面。

　　第二，“官場+市場”有助于限制官員權力的任性、專斷及“掠奪之手”。只有正向激勵還不夠，因為地方政府手中有很多自由裁量權。這些自由裁量權政府用得好，可以成事；用得不好，當然也可以敗事，以合法的名義，即所謂“掠奪之手”的角色。

　　但是，在“官場+市場”模式里，這種情況發生的概率會受到很大的抑制，因為市場競爭里包含要素市場的競爭，也包括物質資本和人力資本跨地域流動。企業發現一個地方的投資環境不好，就可以去別的地方，甚至去競爭性地區。這樣，即使是任性專斷的地方官員，他為了做大本地的經濟績效，贏得政治市場競爭，就不得不抑制自己的任性專斷，盡量不去扮演“掠奪之手”而是“幫助之手”的角色。筆者把這個作用稱之為“防止政府做壞事”。

　　第三，“官場+市場”體制還為轄區內政企合作提供了重要的信息反饋和試錯機會。地區間的雙重競爭鼓勵了轄區內的企業家跟政治家的緊密合作，但怎么才能保證這種“政企合作”的結果是好的？有“官場+市場”的體制，尤其是有“市場”的存在，就使得“政企合作”最終都要到市場上接受檢驗，一驗便知。這保證了政企合作“做對的事”。

　　“官場+市場”體制促使轄區內政治企業家精神和市場企業家精神的結合，同時也實現一個地區政治精英和經濟精英的結合，他們相互合作，優勢互補，提高本地區的市場競爭力。這是“官場+市場”體制帶來的重要結果。

　　“官場+市場”理論有助于我們重新認識經濟發展過程中政府與市場的關系以及政企互動背后的機制條件。從經濟競爭角度來看，“官場+市場”模式相當于把中國各個轄區的經濟變成了眾多的“小國經濟”，國家經濟是“小國經濟”的聯盟。聯盟內“小國經濟”相互開放市場、相互競爭，聯盟又同時對外開放，被整合到一個更大的“國際市場”中。

北京市朝陽區CBD。中新社記者 賈天勇 攝

　　中美歐的模式區別

　　美國財政聯邦主義與歐盟內部各成員國也具有這種“小國經濟”模型的某些重要特征。其與中國的根本區別在于：

　　第一，“小國”政府首腦由眾多分散的委托人(選民)投票決定，抑或由單一的委托人(中央政府或上級政府)考核任命。中國是后者，實行典型的多層級政治錦標賽，委托人和眾多代理人之間是上下級關系；而西方國家是前者，各級地方政府的政治家均由民選產生，相互獨立。

　　第二，“小國”政府首腦的政治命運與經濟績效表現之間關聯的密切程度。

　　在中國，地方官員的晉升在很大程度上與轄區經濟發展績效掛鉤，上級政府作為單一的考核方根據相對績效評估決定競爭的勝負。

　　而在西方國家，給定選民的多樣性偏好和選舉過程的復雜性，政治家的執政政策與選舉結果之間的關系可能是極其復雜而模糊的。相比之下，中國地方官員以經濟發展為核心的晉升競爭涵蓋的范圍更為廣泛和激烈，甚至會引發不同層級的地方政府之間的策略互動與放大效應。

　　第三，“小國政府”對“小國經濟”的干預能力及政策實施空間。西方國家的地方政府是有限政府，其所能采用的經濟政策和競爭手段非常有限，而中國的地方政府是全能型的強勢政府，如何為強勢政府提供正確合適的激勵極為關鍵。

2020年10月26日，“特斯拉上海超級工廠中國制造整車出口歐洲儀式”在特斯拉上海超級工廠舉行。中新社記者 張亨偉 攝

　　“官場+市場”模式具有很強的中國特色，但“官場+市場”理論所蘊含的核心分析要素——內部政府激勵(利益兼容)、外部市場約束及信息反饋機制決定政府與市場的關系和政企關系的良性程度——卻具有普遍的推廣意義。

　　站在歷史角度看，“官場+市場”經過了幾十年探索、演化，把中國歷史上最悠久的官僚政治傳統跟西方國家最悠久的市場化、全球化傳統結合起來，實現了偉大的創造性融合和制度創新。

　　而且，市場化、全球化還改良、激活、引導了官場競爭；反過來，官場競爭又更好地賦能市場競爭，實現政企優勢互補。

　　這一套制度“組合拳”在相當意義上克服了政府和市場的雙重失靈，為過去40年中國經濟的持續高速增長奠定了關鍵的制度基礎。在任何其他國家都很難找到這兩種競爭機制如此緊密的結合。當然，這種雙重競爭體制不是完美的，也有其局限和短板，未來還需要不斷改革和完善。(完)

　　作者簡介：

　　周黎安，北京大學光華管理學院副院長，應用經濟學系教授、博士生導師，本科/研究生項目主任，北京大學工商管理研究所所長，北京大學“十佳教師”，教育部“長江學者”特聘教授。他于北京大學獲得經濟學學士、碩士學位，于斯坦福大學獲得經濟學博士學位。研究領域主要涉及政治經濟學、產業組織、經濟轉型與發展。在國內外一流經濟學和管理學期刊發表論文60余篇，2017年出版專著《轉型中的地方政府：官員激勵與治理(第二版)》。在官員晉升激勵與行為、政府治理等方面進行了開創性研究，在國內外學術界產生了廣泛影響。