黃河“幾”字灣處那片林地為何動不得
沉靜芳 賈琳琳 郅芯穎 楊樹林
習近平總書記指出，黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子。近年來，內蒙古檢察機關先后部署了保護母親河專項監督活動、保護黃河公益訴訟專項行動，開展了“攜手清四亂、保護母親河”專項行動、“黃河流域生產建設項目水土保持專項整治行動”專項監督等，不斷延伸對黃河流域的生態保護。
“案發一年多，我們深刻地感受到生態資源保護關系重大，法律的紅線不能逾越。檢察官在辦案中注重將法律的剛性與為民的柔情融合，才有了企業重生的機會。我們一定以此為鑒，在開拓發展的同時，做好資源保護工作。”谷雨過后，鄂爾多斯的春天還沒有到來，但內蒙古自治區某煤炭企業負責人已經開始籌劃如何為身邊的土地披好綠裝。
該企業曾在經營中破壞了位于鄂爾多斯黃河上游水源補給地的“水土保持林”，因其犯罪情節輕微且積極進行生態環境修復，檢察機關依法對該企業及其負責人作出不起訴決定，并通過公開聽證、支持磋商等方式推動開展生態損害賠償工作。不久前，這起案件被最高檢評為檢察機關服務保障黃河流域生態保護和高質量發展典型案例。
十大孔兌的悲傷
鄂爾多斯位于黃河上游地區，有黃河河段728公里。黃河鄂爾多斯段“金三角”腹地的十大孔兌(孔兌的蒙古語意為“山洪溝”，十大孔兌位于達拉特旗境內)，是黃河的10條一級支流，也是黃河上游地段重要的水源補給地。
“這里是黃河的‘幾’字灣處，蜿蜒的黃河與高原碰撞交融，形成了丘陵溝壑縱橫的特殊地貌，地表大多是砂石荒漠，土壤貧瘠。”達拉特旗檢察院檢察官告訴記者，十大孔兌每年要向黃河輸入河沙2700萬噸，超過全國入黃泥沙總量的十分之一。十大孔兌上游水土流失嚴重，是洪水泥沙災害的源頭；中游流動或半流動的沙丘沙地，是內蒙古乃至整個華北地區風沙和沙塵暴的主要沙源之一。“推動十大孔兌區域山水林田湖草沙綜合治理，對于筑牢北方重要生態屏障意義重大。這也是我們公益訴訟檢察工作的重點。”
2020年12月3日，達拉特旗森林公安局向達拉特旗檢察院移送審查起訴一起案件。案卷顯示，2014年至2017年期間，鄂爾多斯市某煤炭企業違反土地管理法規，未經林業主管部門審批同意，擅自在十大孔兌上游地段建設煤場，非法占用特殊灌木林地50余畝，造成水土保持林被大量毀壞，其行為已經涉嫌非法占用農用地罪。案發后，該企業負責人意識到地方政府對生態保護的重視，企業在發展過程中的行為可能違規違法，后主動投案自首。
“我和同事到案發現場時正值冬季，因地貌特殊，這里的植被以灌木為主，更顯得雜草叢生、萬物蕭瑟，有些地方還建起了煤棚，堆放著煤渣等廢棄物。”自小生活在達拉特旗，該案承辦檢察官比誰都更理解確保黃河安瀾的重要性。
“保護黃河不僅要依法打擊犯罪，更要實現‘專業化監督+恢復性司法+社會化治理’，最大限度地實現停止侵害、消除影響、恢復生態的目標。”案件移送審查起訴后，達拉特旗檢察院分管院領導專門組織召開檢察官聯席會，明確辦案思路和重點。
承辦檢察官多次會同偵查機關就事實認定、偵查方向、固定證據等進行討論，引導偵查人員針對被破壞的土地現狀、性質及具體違法行為細節等進行補充偵查。
讓毀林者切身體會造林、管護的艱辛
鑒于涉案林地受損且尚未得到有效恢復，為更有效地推動受損林地恢復工作，檢察機關于2020年12月8日啟動了刑事附帶民事公益訴訟立案程序。
承辦檢察官通過走訪涉案企業所在地政府、林業和草原局等單位，全面了解了涉案企業的經營與發展狀況，查實該企業主要從事煤炭經營，自成立以來沒發現有其他違法違規行為，一直堅持綠色經營模式，且于2019年12月獲評自治區級綠色礦山建設示范點，對當地發展作出了貢獻。
“既要讓企業‘活下來’‘留得住’‘經營得好’，又要讓其接受教訓、避免再犯。”案件辦理中，承辦檢察官努力實現最佳辦案效果。得知涉案企業正在考慮向林業主管部門補辦相關的審批手續后，達拉特旗檢察院第一時間引導他們辦理手續并繳納植被恢復金，“如果審批通過，對于推進企業合法合規經營，踐行綠色發展理念也有積極作用。考慮到補植復綠和補償生態損失效果，就勸說他們繳納恢復金。”
2021年初，涉案企業非法占用的土地經過林業主管部門審核批準，企業也依法繳納了植被恢復金116萬余元。
為修復被損害黃河水源補給區的水土資源，達拉特旗檢察院積極推動地方政府啟動生態環境損害賠償程序，走訪林業和草原局并邀請相關專家，在綜合考慮涉案地塊的實際情況和修復效果后，積極推動植被異地恢復方案，支持達拉特旗林業和草原局與涉案企業開展磋商工作。
2021年4月，植被異地恢復方案最終確定：由涉案企業在完成審批手續及繳納植被恢復金的基礎上，異地補植林地30余畝(3100余棵松樹)。同年4月中旬，該企業按照方案進行了補植復綠。5月11日，檢察機關邀請當地森林公安局、人民監督員通過實地勘驗和無人機拍攝，評估補植復綠樹木成活率及生態修復效果，人民監督員周成勇表示：“目前來看，原先荒棄的土地已經披上綠衣，但是涉案企業仍要深刻認識生態環境保護的重要性并持續管護補種的樹木，切身體會造林、管護的艱辛。”
法律的剛與柔
在案件辦理中，檢察機關制作了《認罪認罰從寬制度告知書》，對涉案企業負責人進行告知。但是，企業負責人擔心從寬政策得不到兌現。
針對企業負責人的憂慮，檢察官耐心地釋法說理：擺出事實證據，告知其依法應當承擔的法律責任；以案說法，用鮮活的案例使其認識到認罪認罰從寬并不是口頭說說，而是實實在在體現在辦案中；通過組織觀看生態環境保護視頻，使其意識到企業的違法行為對當地生態環境造成的惡劣影響。此外，檢察機關積極與辯護律師進行溝通，借力傳遞認罪認罰從寬制度的司法善意。通過釋法教育，企業負責人終于放下了心中的包袱。
非法占用農用地畝數較少，且企業積極消除影響、恢復生態，又補辦了相關地塊的審批手續，這種情況是否符合相對不起訴的條件？經充分考慮，達拉特旗檢察院決定運用不起訴裁量權，積極落實慎訴司法政策。2021年5月17日，該院組織召開擬不起訴案件聽證會，達拉特旗人大代表、政協委員、人民監督員以及工商聯、林業和草原局工作人員等7名聽證員應邀出席，當地15名煤炭行業民營企業家參與旁聽。
聽證會上，承辦檢察官圍繞案件事實，闡述了對案件的性質認定以及擬作不起訴決定的理由和相關法律依據。聽證員對案件定性和擬不起訴決定均表示贊同。
達拉特旗總商會副會長高向東提出，民營企業在發展過程中可能會有失誤，檢察機關通過教育、預防、監督等手段引導企業規范經營，有效保護了企業家投資創業的熱情。涉案企業負責人系自首，自愿認罪認罰且對生態環境進行修復，從促進企業長遠發展和生態修復實際效果的角度出發，同意檢察機關作出不起訴決定。
達拉特旗林業和草原局專家劉萍也認為，涉案企業對未批準使用的林地補辦審批手續，積極對違規建設進行整改，異地補種達到恢復標準，對防止水土流失有很大幫助，可以不予起訴。
聽證會后，達拉特旗檢察院結合以往辦理非法占用農用地、非法采礦案件中發現的問題，向與會企業人員進行生態資源保護法治宣傳。
2021年5月26日，達拉特旗檢察院對本案作出酌定不起訴處理決定。當檢察官將不起訴決定書交到涉案企業負責人手中時，該負責人鄭重承諾，以后一定遵紀守法、合法合規經營。
刑事訴訟程序已終結，但是，不起訴不代表不處罰。根據刑事訴訟法第177條中“對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收違法所得的，人民檢察院應提出檢察意見，移送有關主管機關處理”的規定，2021年6月11日，達拉特旗檢察院依法向該旗林業和草原局發出檢察意見書，建議其對涉案企業作出行政處罰。2021年11月29日，達拉特旗林業和草原局出具了《林業行政處罰決定書》，要求涉案企業限時恢復植被和林業生產條件。目前，該企業正在著手制定恢復方案。
另據了解，2021年8月，達拉特旗政府設立了生態損害賠償保證金賬戶并出臺《生態損害賠償保證金管理實施辦法》，解決公益訴訟生態損害賠償資金的統一收取和管理問題，保障生態損害賠償資金專款專用。
一堂生動的法治課
□內蒙古自治區人民檢察院一級高級檢察官 楊樹林
黃河全長5464公里，流經內蒙古843.5公里，流經長度在黃河流域各省區中位居第二。長期以來，黃河流域自然災害頻發，流域生態環境脆弱，黃河內蒙古段水源涵養功能降低，水土流失嚴重，部分干支流污染問題一直存在。內蒙古自治區檢察院深入學習貫徹習近平總書記關于生態環境保護和高質量發展的重要講話精神，推行“三檢合一”辦案機制，健全完善“河湖長+檢察長”長效聯動機制，聚焦黃河流域突出問題集中開展系列專項監督行動，構建起生態環境高水平保護的內蒙古檢察模式。
此案是內蒙古檢察機關辦理的黃河流域防治水土流失的刑事不起訴典型案例。檢察機關堅持“慎訴”刑事司法政策，將恢復性司法理念與適用認罪認罰從寬制度相銜接，以公益訴訟專業化監督提升生態環境保護效能，既有利于黃河流域生態環境最大化修復，又有利于推動民營企業合規經營。此外，辦案檢察院通過采取公開聽證的審查方式，接受社會各界的監督，更是為煤炭行業的企業家們送去了一堂生動的法治課。
一、依法懲治黃河流域違法經營破壞生態環境的違法犯罪行為。此案中，涉案企業未經審批，非法占用黃河水源補給地的林地資源數量較大，造成林地大量毀壞，涉嫌非法占用農用地罪，依法應當予以懲治。非法占用農用地案在內蒙古黃河流域多發頻發，包括違法取土挖砂與采石、違法向水體排放污染物等破壞生態環境的犯罪行為。此案對內蒙古檢察機關今后辦理類似案件具有借鑒參考意義。
二、踐行恢復性司法理念，積極預防和減輕水土流失。檢察機關在依法懲治破壞環境犯罪的同時，兼顧修復受損的生態環境，對涉案企業損害生態環境的違法行為依法啟動刑事附帶民事公益訴訟立案程序。立案后，檢察機關主動作為，邀請行業專家對涉案林地破壞情況和修復方案進行評估論證，通過支持生態環境損害賠償權利機關與賠償義務人進行磋商并達成協議，督促涉案企業及時采取補救措施，最大程度降低了對生態環境的損害。
三、踐行“慎訴”刑事司法政策，對犯罪情節輕微的認罪認罰案件適用酌定不起訴制度。檢察機關全面考量涉案企業的認罪悔罪表現、企業經營狀況、生態環境損害賠償與修復治理成效等因素，依法召開擬不起訴公開聽證會，接受社會各界的監督。鑒于涉案企業及其負責人犯罪情節輕微，主動認罪認罰，積極修復受損害的生態環境，且無社會危險性，依法作出犯罪情節輕微不起訴決定，降低辦案對企業的影響，消除了涉案民營企業思想顧慮，以司法溫情支持和服務民營企業健康發展。