吳霄天 韋志林
一、數據領域新問題：政務數據違規經營收費
近日，審計署發布《關于2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱“報告”）。此次報告將“利用政務數據牟利成為新苗頭”列為重點通報問題之一。其中具體提到，4個政府部門所屬7家運維單位未經審批自定數據內容、服務形式和收費標準，依托13個系統數據對外違規收費2.48億元。政務數據作為國家的重要資源，蘊含著巨大的社會和經濟價值，應當在合規邊界內對數據進行開發利用，避免政務數據的濫用和不當牟利行為發生。
國家信息中心大數據發展部、中國軟件測評中心等機構在2024年5月發布的《全國公共數據運營年度發展報告（2023）》認為，政務數據屬于公共數據的范疇，其流通交易受到中央及各地方對公共數據開發利用相關法規及政策文件的約束。《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）要求“探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”。從報告所涉政務數據問題而言，公共數據有償利用的條件設置與審查審批成為公共數據有序開放路徑建構的重點內容。在加快建設數據要素市場的背景下，如何保障包括政務數據在內的海量的公共數據“供得出”“流得動”“用得好”，也被視為激活數據要素價值必須回答的問題。結合報告內容，審批機制、數據內容、服務形式與收費標準是公共數據市場化利用規則中應當關注的要點。這就需要搭建公共數據產品從供給、開發利用到市場交易全鏈路的合規路徑，尤其是公共數據利用的審查審批、信息披露、規范定價與收益分配等要求的落實與審查，系公共數據合規路徑構建的重點。
二、公共數據利用的合規要求
（一）審查審批
公共數據的市場化利用包括兩種方式：其一是推動用于公共治理、公益事業的公共數據普遍開放，其二是在確保公共安全和個人隱私的前提下，探索用于產業發展、行業發展的公共數據以“可用不可見”等形式在相關主體授權下開發利用。此次審計署披露的政務數據違規牟利問題，為如何規范公共數據的開放和授權運營敲響了警鐘，尤其是公共數據的授權運營中存在多個環節，應當核查各環節合規要求是否落地執行，這需要科學可信的審查審批機制以從程序層面控制公共數據利用風險。授權運營的依據、運營數據的范圍、運營模式、定價、收益分配、數據安全等，是擺在當前的主要合規治理問題。公共數據開發利用的全流程均需依法依規進行，若脫離程序法治的軌道，將難以避免地導致公共數據的濫用，甚至侵害公民個人隱私、社會公共利益。
目前，全國已有多個省、市提出了公共數據授權運營的程序要求，各地應按照相應程序要求利用公共數據。以《上海市數據條例》為例，要求“市政府辦公廳應當組織制定公共數據授權運營管理辦法，明確授權主體，授權條件、程序、數據范圍，運營平臺的服務和使用機制，運營行為規范，以及運營評價和退出情形等內容。”
（二）信息披露
在信息披露方面，公共數據的合規流通要求確保數據交易的透明度和可追溯性，這對于維護市場秩序、保護數據主體權益以及增強數據交易各方的信任至關重要。具體而言，公共數據信息披露應至少包括以下幾個關鍵因素：一是數據來源。明確公共數據的來源與方式，包括數據的生成和收集，確保數據來源的合法性。二是數據內容。通過明確公共數據類型、范圍、更新頻率等數據內容，實現公共數據產品標準化。三是服務形式。明確公共數據對外提供的具體服務方式。四是交易條件。公開數據公共數據交易的定價依據、價格、支付方式等交易條件，確保交易過程的透明性。
（三）規范定價
數據二十條明確“支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用。”財政部《關于加強數據資產管理的指導意見》提出公共數據定價的思路，要求“探索建立公共數據資產政府指導定價機制或評估、拍賣競價等市場價格發現機制。”“開展公共數據資產價值評估時，要按照資產評估機構選聘有關要求，強化公平、公正、公開和誠實信用，有效維護公共數據資產權利主體權益。”綜上，公共數據定價主要采用政府指導定價及資產評估的方式開展。
關于政府指導定價機制的建設，2023年12月，國家發展改革委價格司會同國家數據局籌備三組召開座談會，聽取相關領域專家對加快建立健全符合公共數據要素特性的價格形成機制，推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用等工作的意見建議，并提出下一步將會同有關方面，加快研究建立公共數據產品和服務價格形成機制。
公共數據價值評估可參考中國資產評估協會在2023年9月印發的《數據資產評估指導意見》，其中明確了影響數據資產價值的四項因素——成本因素、場景因素、市場因素、質量因素，并基于此提出收益法、成本法、市場法三種基本評估方法。程序上，公共數據資產價值評估應委托有資質的資產評估機構及資產評估專業人員。
（四）收益分配
數據二十條提出，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，著重保護數據要素各參與方的投入產出收益，依法依規維護數據資源資產權益，探索個人、企業、公共數據分享價值收益的方式。財政部《關于加強數據資產管理的指導意見》提出，“探索公共數據資產收益按授權許可約定向提供方等進行比例分成，保障公共數據資產提供方享有收益的權利。”
從產業實踐來看，區域內公共數據利用涉及公共管理和服務機構、數據來源方、公共數據授權運營機構、產品開發機構、交易流通機構等多個主體，呈現出多主體參與、橫縱交叉的復雜結構，公共數據開發利用后的收益分配需在政府主導下，通過政策引導、法規要求及各方簽署的協議進行明確。
三、上海數據交易所保障公共數據合規利用
目前，已有部分地區引導或要求公共數據產品進行場內交易。公共數據合規利用需要公共管理和服務機構、公共數據授權運營機構和數據交易機構共同構建，其中公共管理和服務機構享有公共數據的持有權、使用權；公共數據授權運營機構負責公共數據運營體系的搭建，將公共數據轉化為有價值的數據產品，落實公共數據經營權；上海數據交易所構建完善的數據流通交易體系，提供公共數據產品登記、合規評估、掛牌、交易撮合、簽約等服務。通過該體系可保障公共數據流通合規，有效探索公共數據利用的實踐路徑。
（一）審核機制
上海數據交易所推出數據交易制度規范體系，不斷健全數據交易審核流程，通過程序合規的審核機制保障公共數據利用合規。進一步而言，公共數據授權運營主體在完成公共數據產品開發之后，可在符合上海數據交易所制度流程的要求下完成公共數據產品的掛牌上架，以最大限度上保障公共數據產品流通利用的安全可控。
（二）數據產品化服務
上海數據交易所推動數據產品標準化工作，通過可交易數據產品說明書等一攬子規范工具錨定數據內容。可交易數據產品說明書是上海數據交易所在推動數據產品交易過程中，為了規范交易行為、保護交易各方權益而制定的規范性文件，旨在引導、促進數據產品的標準化。
另外，服務形式的類型化是確保以公共數據為標的開展市場化活動的規范基礎。通過科學拆分數據產品、數據交付形式等要素，上海數據交易所可以為公共數據產品服務形式提供規范化路徑支撐。
（三）價格形成機制
上海數據交易所結合數據二十條要求，分析公共數據的公共產品屬性，基于公共數據流通的一般路徑建立公共數據流通價值鏈模型，研究公共數據在不同路徑下的流通效果，構建以成本（Cost）——場景（Scenario）——監管（Regulation）為中心的CSR價格機制模型，為公共數據產品價格形成機制提供保障，通過科學的定價規則形成規范的收費標準。
（四）信息披露功能
在信息披露方面，上海數據交易所制定了《上海數據交易所數據產品信息披露規范（試行）》，并適用于在上海數據交易所直屬數據交易平臺從事數據交易與相關服務的信息披露事宜。規范要求包括公共數據產品交易的數據交易參與方提供和披露的信息應當真實、準確、完整、及時，不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，包括應當從主體合規、安全能力、數據來源與可交易性四個層面披露相關數據產品合規評估的評估結論，并在可交易數據產品說明書中披露數據內容、服務形式、定價標準等關鍵要素。同時，上海數據交易所依法監督和管理數據交易各方的信息披露行為，確保公共數據產品交易生態的公正、透明、安全和可信。
（五）公共數據專區建設
上海數據交易所已經上線公共數據專區，匯聚政府及市場資源，促進公共數據高質量供給。上海數據交易所致力于聚集市場化自驅力，依據市場需求場景，將公共數據加工開發形成的數據產品向社會主動供給，引入專業數商搭配提供多功能服務，為數據產品流通交易保駕護航。
四、結語
在數據資源利用的大環境下，各地政府積極開展公共數據流通利用的制度與產業實踐，但是，公共數據中涉及大量的個人信息、重要數據，因此公共數據利用行為需要遵守相關的法律法規，確保合法合規。通過數據交易機構上架并流通公共數據產品，可以規范公共數據的授權運營行為，提升公共數據利用行為的安全、合規程度，明確公共數據的來源、流向和使用情況，最終保障公共數據開發利用合規可控。
作者吳霄天系上海數據交易所數據合規經理
作者韋志林系上海數據交易所副總經理、研究院院長