□本報記者朱寧寧
4月21日,十二屆全國人大常委會第八次會議聽取了國務院關于節能減排工作情況的報告；23日,全國人大常委會組成人員分組審議了這個報告。為配合全國人大常委會做好對國務院報告的審議,全國人大環境與資源保護委員會此前開展了相關調研。
這次調研是如何開展的?調研取得了哪些成果、發現了哪些問題?通過調研對節能減排形成了哪些意見和建議?《法制日報》記者近日就這些問題采訪了全國人大環境與資源保護委員會主任委員陸浩。
實地了解節能降耗污染減排情況
記者:調研是加強人大監督和立法工作的基礎,請簡要介紹一下這次調研的總體情況。
陸浩:開展這次調研,既是為審議國務院報告做準備,也是為了加強人大監督,督促解決環境突出問題,加強生態文明建設。今年1月6日,我們聽取了國家發展改革委、環境保護部關于節能減排工作情況的匯報,并請17個相關部門和單位提供了書面情況。2月下旬,全國人大環資委組成3個調研組,分別赴貴州和四川、江西和安徽、北京和山西六省市開展了節能減排專題調研。
全國人大常委會領導高度重視這項工作,全國人大常委會副委員長陳昌智、沈躍躍親自帶隊,全國人大環資委部分組成人員和部分全國人大代表組成調研組開展實地調研,國家發展改革委和環境保護部相關負責人也參加了調研。調研組堅持以問題為導向,深入基層、深入群眾,通過座談、現場查看、重點走訪等多種方式,實地了解節能降耗和污染減排情況,并廣泛聽取了地方各級人大、政府及有關方面推進節能減排工作的意見和建議,同時也發現了一些問題,在調研報告中對進一步推進節能減排工作提出了意見和建議。
節能減排工作面臨五個方面問題
記者:當前,我國環境問題十分突出,加強節能減排是治理環境、建設生態文明的重要環節。通過這次調研,您認為我國節能減排面臨著哪些困難和問題?
陸浩:“十二五”已過去了三年,隨著我國工業化、城鎮化快速發展,能源需求呈剛性增長,資源環境約束日趨強化,節能減排形勢依然嚴峻。通過這次調研,我們感到當前節能減排工作還面臨一些困難和問題。
一是部分節能減排目標任務完成進度滯后。今明兩年單位GDP能耗下降幅度都要達到3.9%以上,才能實現降低16%的目標。
二是轉方式調結構任務繁重。我國長期積累的經濟結構、能源結構不合理,發展方式粗放使節能減排面臨多重壓力。主要表現在:工業重型化,高耗能、高污染行業產能過剩問題仍很突出；能源結構不合理；排污強度居高不下,區域性特征明顯。
三是節能減排壓力很大。目前,我國能源消費增量空間不足,污染物新增量消化壓力大。同時,工程措施節能減排挖潛難度增大,結構調整節能減排任務繁重。值得注意的是,隨著經濟發展能耗總量每年還要增加,在能源結構沒有大的改變的情況下,難以促進環境質量全面改善。在各種污染物排放量遠遠超出環境容量的現實情況下,部分污染物排放量指標每年下降幾個百分點,難以促進整體環境質量全面改善,人民群眾的切身感受是環境質量仍然較差,問題依舊較為突出。
四是資金投入和政策引導作用有待加強。調研中發現,由于地方財力有限,對節能減排的資金投入和金融支持不足。有些經濟激勵政策尚未落實,如財稅政策不配套,綠色建筑、建筑能耗普查等工作難以全面展開、持續推進。同時,現有優惠政策難以落地,國家有關部門出臺了22項與節能減排有關的優惠政策及配套文件,但實際操作中存在優惠范圍過窄、目錄更新不及時的問題。此外,現有的科技投入機制難以支撐企業節能減排技術創新。
五是執法監管還不嚴格不到位。在一些地方,部門監管責任不清,聯動機制不完善,部門職能重疊交叉,監督管理標準不統一,客觀上削弱了節能減排工作合力。現有節能減排相關法律法規制度標準體系也不健全,難以對節能減排形成有力保障。同時,監管能力有待提高,一方面地方監管人員不足、能力建設滯后,另一方面也存在監管過度依賴行政命令,監管手段單一的現象。調研還發現,現有的節能減排目標責任考核獎懲機制不完善。
應建立更加嚴格的考核問責制度
記者:針對節能減排存在的困難和問題,全國人大環資委有哪些意見和建議?
陸浩:今明兩年是我國加快調整經濟結構、轉變經濟發展方式的重要時期,是全面落實“十二五”規劃綱要各項目標要求的關鍵時期,也是完成節能減排約束性指標的攻堅階段。
我們建議,首先要進一步提高對節能減排重要性、緊迫性和自覺性的認識。“十二五”規劃綱要提出的約束性指標是全國人大通過的具有法律效力的目標任務,也是各級政府對全社會的莊嚴承諾,受到國內國際社會的廣泛關注,節能減排目標能否如期完成,關系重大。“十二五”已過去了三年,面對當前嚴峻復雜的環境形勢,各地各部門還要下更大決心、做更多努力,確保“十二五”節能減排目標任務如期完成。
其次,要充分發揮節能減排導向作用,推動結構調整和產業轉型升級。一是堅持通過市場手段淘汰落后產能。二是大力推動清潔能源產業健康發展,嚴格落實國家有關支持政策措施。三是加大資金投入和金融支持力度。四是有針對性地制定和更新完善差別化的財稅政策,建議進一步加大對非電行業脫硫脫硝設施建設的支持力度,及時更新、切實落實現有節能減排優惠政策。五是強化財政資金績效評價,加強資金統籌,提高財政資金示范、引導和使用效率。
再次,要推動改革創新,建立健全節能減排長效機制。一是加快科技體制改革,加快完善節能減排技術支撐體系和節能減排技術服務體系。二是加快監管體制機制創新,進一步明確在節能評估、監察、產業準入標準、能效標準、節能設計規范的部門分工,減少和弱化過度的行政手段,嚴格把握節能環保市場準入,堅持放活和監管同步到位,堅決防止污染反彈。
同時,要進一步強化節能減排硬約束,建立更加嚴格的考核問責制度。確保完成“十二五”節能減排目標任務,必須要通過強化責任目標考核,堅持“鐵規”和“鐵腕”來全力推進節能減排。我們建議,一是堅持以問題為導向,將“十二五”前三年未完成的節能減排指標任務細化分解到今明兩年,逐級落實到各地、各部門、各單位,建立倒逼機制,抓好抓實各項任務的推進和落實。二是建立更加嚴格的考核問責制度,全面落實地方政府主要負責人負總責的目標責任考核獎懲機制。對于考核任務未完成的地區,要嚴格考核問責,對問題突出的企業和有關責任人,要采取“鐵腕”硬措施,嚴厲查處,決不姑息遷就,真正發揮節能減排目標考核的積極導向作用。
修改完善節能減排相關法律法規
記者:立法和監督是人大的重要職責,全國人大環資委在完善相關法律法規、加強節能減排監督方面有哪些建議?
陸浩:從根本上講,只有完善相關法律法規和標準規范,才能將節能減排納入有法可依良性發展的軌道。我們建議,要盡快修改完善節能減排相關法律法規和標準規范,加快環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法和土壤污染防治法等法律制定和修改進程,盡快出臺或修改排污許可證管理條例、機動車污染防治條例和建設項目環境保護管理條例,研究制定《畜禽規模養殖污染防治條例》等有關法規的配套實施細則,進一步明確污染物排放總量控制、排污許可等法律制度。推動開展固定資產投資項目節能評估審查立法工作,將實踐中行之有效的節能措施納入法制化軌道。加快節能減排相關標準規范的制定和修訂,強化環保、能耗、技術等標準和產品認證體系建設,提高涉及節能減排產品的許可準入門檻,推進技術創新和新產品的推廣應用,充分發揮技術標準的支撐、引領和規范作用。
節能減排和環境保護是全社會共同責任。因此,要加強法律監督、社會監督和輿論監督,深入開展節能減排全民行動,積極倡導節約、綠色、低碳消費理念,努力營造從我做起、從身邊做起的節能減排良好氛圍。