21次會議紀要的出臺，以一紙行政規章打破了探礦權權利人風險與收益間的平衡，從而顛覆了礦產勘探的行業生態。
這個看似“霸道”的規定身后，是一個礦產資源大省的轉身雄心。在七個月前的2003年3月，原國家計委正式批準陜北能源化工基地在榆林啟動建設，這個全國唯一的國家級能源化工基地，轄榆林、延安兩市，面積8萬平方公里。21次會議紀要中言及的“基地”即指此。
為推進該基地的建設，榆林市委托多家權威規劃設計機構，編制了各類化工園區規劃。2003年以來的煤價上漲，讓榆林實現了1949年以來的首次收支平衡。次年，該市財政收入即突破40億元大關，由吃財政補貼的困難戶，變為財政收入躍居全省探花之位。
但逐漸掣肘的運力瓶頸與產業低附加值的現實，讓陜西省傾向于推動煤向電力、煤電向載能工業品、煤油氣鹽向化工產品實現“三個轉化”，著力打造煤電載能工業、煤制油、煤鹽化工和油氣化工“四大產業鏈”。
而獲批的陜北能源化工基地，成為承載省政府戰略的支點。2003年當年，該基地的GDP為281億元。陜西省希望將其打造成新的經濟增長極，在未來三年至五年投資1000多億元，形成1000萬噸采油、1000萬噸煉油和100億立方米天然氣、600萬千瓦裝機、1億噸原煤、400萬噸煤制油、600萬噸甲醇的生產能力。
要支撐起這盤大棋，必須保證有足夠多的轉化項目進駐基地。為此，陜西省政府以配套煤礦作為優惠政策。“為了降低投資轉化項目的成本和風險，吸引他們來陜投資，否則人家完全可以在山東搞煤液化項目，但陜西的優惠，讓他們在煤方面的成本降低了。”日后在接待了解案情的最高法院法官時，時任陜西省發改委煤電處副處長陳永康如此解釋。
能夠為投資人配套煤礦的前提是，省政府必須有能力統一調配基地范圍內的煤礦。由此，上收對煤礦勘探權的處置權成為必然。
凱奇萊的合同瑕疵
省政府的通盤考慮，顯然無法顧及所有人的利益，尤其是那些此前已拿到探礦權的部門，比如省地質礦產勘查開發局西安地質礦產勘查開發院（下稱西勘院）。
早在2002年7月，通過向省國土廳申請，西勘院拿到了“陜西省橫山縣波羅-紅石橋（下稱波羅井田）煤炭普查”的探礦權，面積279.23平方公里，有效期為2002年5月23日至2005年4月25日。后經延續與變更手續，勘探面積拓展至340平方公里，但探礦權至今仍在西勘院之手。
2003年5月，西勘院由于缺乏資金，與山東魯地礦業有限公司（下稱魯地礦業）共同勘查開發該區域的煤炭資源。西勘院委托評估機構確定勘探權的價格為1200萬元，雙方簽訂合作勘查合同，約定勘查升值、聯合開發還是礦權轉讓，利益由西勘院和魯地礦業以四六比例分享。隨后魯地礦業預付240萬元作為合作啟動資金。
但這次合作在拿到省國土廳審批文件的五天后，即10月20日，遭遇旨在統一收歸礦權處置權的21次會議紀要。由于風險勘探合同與省政府文件相抵觸，魯地礦業決定退出合作。
魯地礦業退出之后，2004年1月，榆林市凱奇萊能源投資有限公司（下稱凱奇萊公司）法人代表趙發琦找到西勘院，聲稱其與主管領導關系熟，可以申請到開發項目。趙發琦向西勘院負責人表示，只要給他一個合同，就能將項目跑下來。
趙發琦，榆林人，行伍出身，曾赴老山前線，退伍后被分配到當地物資局工作，下崗后從事建筑工程行業，有一定積累后，產生了進軍礦業的想法。為了運作該項目，趙專門成立凱奇萊公司。
自己無權處置業已拿到手的探礦權，西勘院并不情愿。應趙發琦的多次請求，雙方展開合作。